IV SA/Gl 188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta C. odmówił przyznania J.D. prawa do świadczenia wychowawczego na syna B.D. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 10 i art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) - dalej "ustawa". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na pojawienie się wątpliwości dotyczącej opieki naprzemiennej nad B.D. przeprowadzono w dniu 8 września 2017r. kolejny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego (ojca dziecka) a wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania matki dziecka, K.D., w dniu 24 października 2017r. Na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych organ I instancji ustalił, że miejscem zamieszkiwania dziecka B.D. jest miejsce zamieszkiwania jego matki, tam też znajduje się jego centrum życiowe. Skarżący sprawuje opiekę nad synem w czasie, gdy matka nie jest w stanie jej zapewnić. Od powyższej decyzji J.D. wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Podniósł, że sprawuje opiekę naprzemienną nad synem B., na potwierdzenie czego wniósł o przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania, wywiadu z synami, rodziną oraz współlokatorami bloku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Przywołując treść art. 2 pkt 16 ustawy, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rodzina w rozumieniu tego przepisu oznacza odpowiednio - małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162), przy czym do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Kolegium odniosło się do prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...]r. sygn. akr [...], którym rozwiązano małżeństwo K.D. z J.D. W wyroku tym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad B.D. matce K.D., a skarżącemu przyznał prawo współdecydowania o istotnych sprawach dziecka. Kosztami utrzymania dziecka obciążył obie strony i z tego powodu zasądził od J.D., na rzecz syna, alimenty w kwocie 500 zł miesięcznie. Kolegium dodało, że w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie K.D. z którego wynika, że syn B.D. zamieszkuje z nią i to ona ponosi koszty utrzymania, natomiast u ojca przebywa czasem, kiedy K.D. jest w pracy na drugiej zmianie. Uznano, że w sytuacji, gdy w wyroku rozwodowym Sąd nie orzekł o ustanowieniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem, podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej, a to wobec wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenia". Nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem. Nawiązując do treści odwołania Kolegium podniosło, że sprawowanie opieki nad dzieckiem w weekendy i niektóre dni powszechne świadczy jedynie o tym, że skarżący wywiązuje się z obowiązku rodzicielskiego, nie zaś o opiece naprzemiennej. Podkreślono, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych brak orzeczenia sądowego określającego opiekę naprzemienną stanowi samoistną przesłankę do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W ocenie organu odwoławczego argument, że strona faktycznie zajmuje się dzieckiem nie ma wpływu na wynik postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze J.D. podniósł, że chociaż z orzeczenia orzekającego rozwód nie wynika, aby sąd orzekł opiekę naprzemienną nad jego synem, to organy nie mogą kwestionować, że taka opieka jest faktycznie realizowana. Stwierdził, że co do zasady świadczenie wychowawcze w przypadku rodziców rozwiedzionych lub żyjących w rozłączeniu, ale mających wspólne dziecko, należy się temu z nich, u którego sąd ustalił miejsce pobytu potomka, bo to on faktycznie się nim zajmuje. Jednak od tej reguły art. 2 pkt 16 ustawy przewiduje wyjątek. Dotyczy on sytuacji, gdy dziecko na mocy orzeczenia sądu znajduje się pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wówczas możliwe jest zaliczenie potomka do dwóch rodzin, czyli matki i ojca. Dodatkowo każde z nich może złożyć wniosek o świadczenie wychowawcze na to dziecko, a jego kwota jest dzielona między rodziców proporcjonalnie do wymiaru sprawowanej opieki. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w który został wyrażony pogląd, według którego dla uznania istnienia opieki naprzemiennej nie jest konieczne przedstawienie orzeczenia sądu wprost stwierdzającego o sprawowaniu opieki w tym systemie. Taki obowiązek mógłby bowiem doprowadzić nie tylko do zarzucenia sądu rodzinnego takimi żądaniami ale też wiązałby się z koniecznością znacznego upływu czasu niezbędnego dla ich rozpoznania, podczas gdy celem ustawy jest pomoc w wychowaniu dziecka. Dlatego organy rozpatrujące wniosek są obowiązane rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna. Przytoczył wyroki WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 918/16, WSA w Olsztynie: z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1127/16 i z 4 stycznia 2017 r. , sygn. akt II SA/Ol 1326/16, WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1460/16. Skarżący wskazał nadto, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie została zawarta definicja opieki naprzemiennej. Nie ma jej także w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Pojęcie to pojawiło się dopiero w lutym 2016 r. W jego opinii wyrok Sądu Okręgowego w B., wydany w dniu [...]roku, nie mógł zawierać orzeczenia o opiece naprzemiennej zgodnie z ustawą z dnia 11 lutego 2016 r o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która weszła w życie już po wydaniu orzeczenia rozwodowego a tym samym orzeczenie rozwodowe nie mogło zawierać sformułowania o opiece naprzemiennej. Podał także, że Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do ministra sprawiedliwości o zdefiniowanie w polskim prawie instytucji tzw. opieki naprzemiennej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, brak definicji może prowadzić do różnego traktowania obywateli przez organy administracji oraz sądy. Podniósł, że sądy orzekające rozwód nie stosują tego określenia albowiem nie zawiera go kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz kodeks postępowania cywilnego. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi odwoławczemu nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która jest jedną z podstawowych instytucji postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego organ prowadząc postępowanie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy wskazał, że skarżący nie występował z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą przyznania J.D. prawa do świadczenia wychowawczego na syna B.D. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dotychczas zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia (art. 4 ust. 3). W kontrolowanej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożył ojciec dziecka, który zasadniczo należy do podmiotów uprawnionych. Uprawnienie do świadczenia wychowawczego wynika nie tylko z faktu bycia rodzicem dziecka a konieczne jest, by dziecko i rodzic pozostawali w rodzinie, której definicja zamieszczona została w art. 2 pkt 16 ustawy. W końcowej części tego przepisu ustawodawca wyjaśnił, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia było uznanie, że jego syn nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie - nie można go zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. W ocenie Sądu, organy trafnie stanęły na stanowisku, że w zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad synem. Z literalnego brzmienia wskazanego powyżej art. 2 pkt 16 ustawy wynika wprost, że o opiece naprzemiennej orzeka sąd. Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Brak stosownego orzeczenia sądowego daje podstawę do przyjęcie, że opieki takiej nie ma. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17 i z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17 publ. CBOSA), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 K.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju odesłania. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przedstawiona została definicja legalna pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tej definicji nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w art. 2 pkt 16 ustawy. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł. W procesie interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu, należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Za wskazaną wyżej wykładnią przemawia przywoływana powyżej zasada przyjęta na gruncie ustawy omawianej, a to zasada uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Jakakolwiek jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego poglądów prezentowanych w judykaturze zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w istocie pojawiały się rozbieżne poglądy, co do tego, czy ustalenie sposobu sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców musi wynikać z treści orzeczenia sądu powszechnego, czy też nie ma takiej konieczności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 766/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 477/16). Skład orzekający podziela jednolite w tym względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym konieczną przesłanką uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców jest legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Zdaniem Sądu przez pojęcie "orzeczenie sądu" rozumieć należy odpowiednio wyrok rozwodowy, postanowienie sądu opiekuńczego, a także ugodę rodziców zatwierdzoną przed sądem sporządzoną czy przez rodziców tych samodzielnie czy przy udziale mediatora. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, nie przedstawił żadnego porozumienia (umowy zatwierdzonej przez sąd) dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, z należytym uwzględnieniem z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. podjęto wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono zgromadzony materiał dowodowy i wydano rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy, wskazać należy, że skarżący z takim wnioskiem nie wystąpił, zaś organy zasadnie uznały, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków albowiem decydujące znaczenie ma treść wydanego przez sąd orzeczenia o rozwodzie. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wypłata świadczeń wychowawczych stanowi realizację zadań z zakresu administracji rządowej, do finansowania których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Rozdzielanie środków budżetowych wymaga od organu wysokiego stopnia staranności. Jest zatem konieczne dokonywanie ustaleń co do wszelkich okoliczności budzących wątpliwości w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego, a w tym bezspornie wątpliwości co do tego, kto jest osobą uprawnioną w rodzinie dziecka. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.