IV SA/Gl 257/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 16 a oraz art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 2 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.),odmówił A. H. prawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem M. H. Organ uznał, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje bowiem na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża. Od decyzji tej A. H. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała stanowisko organu powołując się na treść art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stwierdziła, że nie może podjąć pracy zarobkowej, gdyż jej mąż wymaga całodobowej opieki i w związku z tym nie jest w stanie zaspokoić potrzeb materialnych swojej rodziny. Wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Kolegium wskazało, że A. H. wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem M. H. W składzie rodziny podała męża oraz dwoje małoletnich dzieci P. i L. Z oświadczenia strony wynika, że nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, nie posiada uprawnień emerytalno-rentowych ani orzeczenia o niepełnosprawności, sprawuje natomiast osobistą opiekę nad mężem. Strona była ostatnio zatrudniona w firmie "A" do 30 listopada 2005 r.. Później do 30 listopada 2009 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na córkę L., która została zaliczona do osób niepełnosprawnych od urodzenia. W grudniu 2009 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, natomiast w styczniu 2010 r. otrzymała ofertę pracy, z której musiała zrezygnować w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jej mąż od listopada 2007 r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, wg ostatniego orzeczenia do 31 maja 2014 r. Strona nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie wyraża gotowości do podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad chorym mężem. Ponadto dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że A. H. nie może zostać przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, jednak z innych powodów niż to uczynił organ pierwszej instancji, albowiem – jak zaznaczył – specjalny zasiłek opiekuńczy może zostać przyznany w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem lub żoną. Zdaniem Kolegium, strona nie spełnia natomiast warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wskazał, że w dacie ustalenia u męża niepełnosprawności strona nie była zatrudniona, korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ostatnie zatrudnienie strony miało miejsce w okresie od 1 lipca 2005 r. do 30 listopada 2005 r., a stosunek pracy ustał na zasadzie porozumienia stron. Ponadto, jak stwierdził organ, nie można przyjąć iż nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest wystarczające w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż takiej sytuacji, w odróżnieniu od przepisu art. 17 ust. 1 w/w ustawy, nie przewiduje przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a w zw. art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię, a nadto błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tej podstawie wniosła o uwzględnienie skargi w całości i zmianę zaskarżonej decyzji polegającą na jej uchyleniu oraz przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że redakcja art. 16a w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w żaden sposób nie różnicuje sytuacji osób, które rezygnują z pracy aktualnie wykonywanej, od osób które rezygnują z zatrudnienia w ten sposób, iż go nie podejmują, jeżeli u podstaw rezygnacji leży konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i powołała się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Dalej skarżąca wskazała, że wspomniane przepisy mają zastosowanie również do sytuacji, gdy osoba uprawniona zrezygnowała z zatrudnienia przez wzgląd na opiekę nad dzieckiem i zaczęła w związku z tym pobierać świadczenie pielęgnacyjne, a dopiero następnie członek jej rodziny stał się osobą niepełnosprawną. Zaznaczyła, że właśnie w takiej sytuacji się znalazła, bowiem w latach 2005-2009 pobierała świadczenie pielęgnacyjne na córkę w związku z rezygnacją z zatrudnienia, natomiast w 2007 r., a więc gdy nie mogła pracować, bowiem wcześniej z pracy musiała zrezygnować w związku z opieką nad córką, mąż stał się osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, nad którą musiała także sprawować opiekę.Zatem ani wówczas ani obecnie nie mogła już zrezygnować z pracy, gdyż od 2005 r. nie mogła już jej podjęć. Zaznaczyła, że w maju 2010 r. ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, jednakże odmówiono przyznania jej tego świadczenia, zaś od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie się nie odwołała. W ocenie skarżącej organ wydający rozstrzygnięcie dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim przyjął, iż skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, a nadto akcentując, że skarżąca nie wykazała, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej, zaś rejestracja w urzędzie pracy wskazywała, że mąż nie wymagał całodobowej opieki, która wykluczałaby podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Jednocześnie organ poinformował, że mąż skarżącej zmarł [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten uznał, że nie został przez skarżącą spełniony warunek dotyczący obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osoby, nad którą sprawuje ona opiekę. Natomiast organ II instancji słusznie zanegował to stanowisko uznając współmałżonka za uprawnionego do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przede wszystkim z treści art. 16a nie wynika, by pozostawanie opiekuna w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki było okolicznością uniemożliwiającą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się natomiast do kwestii obowiązku alimentacyjnego, ciążącego z mocy prawa na osobie starającej się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako podstawowego warunku uzyskania tego świadczenia, to należało uznać że stanowisko organu I instancji pozostaje w sprzeczności z art. 18, art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 71 ust.1 Konstytucji RP, a nadto nie uwzględnia ugruntowanego już poglądu judykatury, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji łączy się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie – specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro bowiem to małżonek w pierwszej kolejności obarczony jest obowiązkiem alimentacyjnym względem swojego małżonka i znajdzie się w sytuacji, w której dla dalszego realizowania takiego obowiązku względem niepełnosprawnego małżonka musi zrezygnować z zatrudnienia albo też go nie podejmować, to z całą pewnością zasadne będzie przyznanie mu wsparcia ze strony Państwa. Odmienny natomiast pogląd spotkał się z krytyką Trybunału Konstytucyjnego jak i też sądów administracyjnych (por. np. wyroki: TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, TK z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 publ. OTK-A 2010/5/54, WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ol 60/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt: I OSK 723/09, NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1105/09). Z całą pewnością przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w odniesieniu do regulacji zawartej w treści art. 16a ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy skarżąca jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż organ odwoławczy z tej właśnie przyczyny odmowę przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uznał za zasadną. Organ odwoławczy porównując materialnoprawną podstawę specjalnego zasiłku opiekuńczego ze stanem faktycznym niniejszej sprawy uznał, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, które najpierw realizowały zatrudnienie, a następnie zrezygnowały z niego w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. Wskazał, że strona w dacie ustalenia u męża znacznego stopnia niepełnosprawności nie była zatrudniona, korzystała bowiem ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca do 30 listopada 2005 r. była zatrudniona. Natomiast w związku z uzyskaniem przez córkę orzeczenia o niepełnosprawności w dniu 19 listopada 2005 r. stosunek pracy został rozwiązany na podstawie porozumienia, zaś skarżąca od dnia 1 stycznia 2006 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia w związku z opieką nad córką, które otrzymywała do 30 września 2009 r. Bezsporne jest także, że orzeczeniem z dnia 29 listopada 2007 r., a więc w trakcie pobierania świadczenia na dziecko, mąż skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 października 2007 r. Z akt wynika, że mąż strony otrzymywał kolejne orzeczenia, będące kontynuacją pierwotnego, bowiem w każdym z nich wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 października 2007 r., w tym ostatnie orzeczenie z dnia [...] maja 2012 r. wydane do dnia 31 maja 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że między ustaniem zatrudnienia, które nastąpiło na mocy porozumienia stron (30 listopada 2005 r.), a uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności dziecka (19 listopada 2005 r.) istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Nie ulega także wątpliwości, że w związku z uzyskaniem przez męża skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (listopada 2007 r.) skarżąca nie mogła zrezygnować z zatrudnienia celem sprawowania nad nim opieki, skoro już wcześniej z niego zrezygnowała ze względu na opiekę nad dzieckiem, którą nadal sprawowała i z tego tytułu uzyskiwała świadczenie pielęgnacyjne (do dnia 30 września 2009 r.).Zatem z oczywistych względów skarżąca nie tylko nie mogła zrezygnować z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem, ale także, co najmniej do 30 września 2009 r. nie mogła nawet takiego zatrudnienia podjąć. Nie budzi również wątpliwości, że pobierać można było tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, mimo faktycznego sprawowania opieki nad kilkoma członkami rodziny. Zdaniem Sądu powyższe fakty nie wykluczają, że rezygnację z pracy zawodowej pierwotnie związaną z zapewnieniem opieki córce łączyć należy także z koniecznością zapewnienia opieki kolejnemu niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Tym samym nie można wykluczyć związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą pracy zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Sprawa ta wymagała zatem rozpatrzenia nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącej, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym.Dlatego oceny wymagało czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia oraz jego niepodejmowania, w następstwie wynikłych po sobie zdarzeń, miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie można tym samym pominąć okoliczności podniesionych przez skarżącą wskazujące na istnienie związku przyczynowego pomiędzy pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego w od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2009 r., a jej rezygnacją z zatrudnienia w 2005 r.celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a w międzyczasie bo w roku 2007 także nad mężem. Zdaniem Sądu przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia", z chwilą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem nie została skonsumowana z chwilą wydania decyzji o przyznaniu tego świadczenia, w sytuacji, gdy w okresie jego pobierania skarżąca wykonywała opiekę także nad kolejnym członkiem rodziny, który w tym czasie stał się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tym samym nie można wykluczyć uwzględnienia faktu rezygnacji z zatrudnienia w obecnym postępowaniu. Wymagane jest natomiast wyjaśnienie niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności. Podkreślenia jednocześnie wymaga że art. 16a ust. 1 ustawy nie określa czasu, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Istotny pozostaje motyw, przyczyna i cel, dla którego zatrudnienie ustaje. W każdym indywidualnym stanie faktycznym należy zweryfikować, czy da się wyodrębnić związek przyczynowy między ustaniem zatrudnienia, a sprawowaniem przez stronę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Natomiast faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z realną pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, że została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, a więc do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia. Przyjdzie wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 580/14 uchylił decyzje organów które z tych samych powodów co w niniejszej sprawie odmówiły skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za wcześniejszy okres zasiłkowy, a zawarte w wyroku tym stanowisko, Sąd w składzie orzekającym podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16 a ust. 1 ustawy nie dokonano w sprawie właściwych ustaleń faktycznych w związku z czym sprawa nie została należycie rozpatrzona i oceniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 §, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą związanych z jej rezygnacją z wykonywania pracy zawodowej, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w przedstawionych rozważaniach Sądu.Rolą organu będzie przy tym w szczególności ustalenie czy skarżąca sprawowała opiekę nad mężem od chwili uzyskania przez niego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym czy sprawując opiekę nad córką, z tytułu czego otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, również sprawowała tę opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a nadto czy następnie skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Oceniając ustalony materiał dowodowy organ będzie miał na względzie stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Natomiast śmierć męża skarżącej w dniu [...] lutego 2014 nie czyni bezprzedmiotowym postępowania, a jedynie ma wpływ na okres na jaki przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo i jako takie powinny zostać uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.