IV SA/Gl 381/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno -Gimnazjalnego w N. na kolejny okres oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy N. przedłużyła powierzenie stanowiska dyrektora Zespołu A w N. M.C. na kolejny okres 5 lat szkolnych. Podstawę prawną wydania zarządzenia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 września 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), oraz art. 36a ust. 1, 13 i 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r., Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powołanego wyżej zarządzenia jako niezgodnego z art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - zwanej dalej "ustawą", oraz § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. z 2009 r. Nr 184, poz. 1436). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 14 ustawy po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13 , organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, może przedłużyć powierzenie stanowiska, na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Podniósł, że wskazana kompetencja ma charakter fakultatywny. Zaznaczył jednak, że podstawowym trybem wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest konkurs, dlatego możliwość odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia procedury konkursowej obostrzona jest szczególnymi warunkami proceduralnymi. Przed przedłużeniem powierzenia organ zobowiązany jest bowiem zasięgnąć opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej oraz spełnić wymóg uzgodnienia powierzenia z kuratorem oświaty. Przy czym odmowa uzgodnienia, równoznaczna z "nieuzgodnieniem" oznacza, że organ prowadzący nie może przedłużyć powierzenia stanowiska dyrektora. Następnie organ nadzoru podał, że informacja o istotnych uchybieniach zarządzenia została mu przekazana przez Kuratora Oświaty w K., który w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. wskazał na nieuzgodnienie przedłużenia powierzenia. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] Wicekurator Oświaty w K. odmówił akceptacji przedstawionej propozycji przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora M.C. ze względu na toczące się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Tym samym uzgodnienie przedłużenia powierzenia doprowadziłoby w konsekwencji do naruszenia § 1 pkt 6 rozporządzenia MEN z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora (...). Organ nadzoru wskazał, że w toku postępowania nadzorczego Wójt Gminy N. przedstawiła powody powierzenia stanowiska uznając, że samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nie przesądza, iż skończy się ono ukaraniem, oraz że M.C., ze względu na sposób w jaki dotychczas wywiązywała się z obowiązków dyrektora, zasługuje na powierzenie jej tego stanowiska. Wojewoda stwierdził jednak, że jego ocenie podlega wyłącznie legalność wydanego zarządzenia a nie inne względy. Natomiast z przepisów prawa wprost wynika, że przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora możliwe jest jedynie w uzgodnieniu z kuratorem oświaty oraz, że stanowisko dyrektora może pełnić osoba, wobec której nie toczy się postępowanie dyscyplinarne. Wobec tego uznał, że kwestionowane zarządzenie zawiera istotne wady prawne, co przemawia za koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Wójt Gminy N. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezastosowanie przewidzianej w tym przepisie kwalifikacji nieistotnego naruszenia prawa, nieuwzględnienie, iż przepis § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek, w zakresie w jakim reguluje, że stanowisko dyrektora nie może zajmować nauczyciel, przeciwko któremu toczy się postępowanie dyscyplinarne, jest sprzeczny z zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto zarzucono brak uwzględnienia przez organ nadzoru okoliczności podniesionych w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej z dnia 29 listopada 2013 r., które skutkują, iż zarzuty wobec M.C. są w całości bezprzedmiotowe. Skarżąca wniosła o zastosowanie zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez orzeczenie, iż zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu w szczególności akcentowano, iż w przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora organ kierował się przesłankami merytorycznymi i profesjonalizmem w wykonywaniu obowiązków przez M.C. Podkreślono, że orzeczenie dyscyplinarne Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] r. , którym wymierzono ww. karę nagany z ostrzeżeniem zostało w całości uchylone w dniu [...] r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną. Wyrażono pogląd, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż sprawa wytoczenia postępowania dyscyplinarnego została sztucznie wywołana przez rodzica syna rzekomo pobitego na terenie szkoły, aby zablokować możliwość przedłużenia powierzenia dyrektorowi stanowiska. Podkreślono, że prowadzone postępowanie dyscyplinarne oraz wymierzona kara nie skutkowało zawieszeniem obowiązków dyrektora szkoły w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podkreślono również, iż Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przed organem I instancji jest obciążone wieloma wadami natury formalnej i merytorycznej , a sformułowany zarzut nie znalazł potwierdzenia w treści uzasadnienia orzeczenia. Nadto wskazano, że w dniu [...] r. Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] uniewinniła dyrektora od stawianych zarzutów. Zdaniem skarżącej, gdyby organ nadzoru wziął pod uwagę wszystkie te okoliczności, to powinien zastosować rozstrzygnięcie w oparciu o art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w ocenie skarżącej przepis § 1 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności, co uzasadniałoby zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast organ nadzoru stanowisko w tym zakresie przedstawione w wyjaśnieniach pominął milczeniem. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 132§ 1 i na tej podstawie domagała się zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez orzeczenie, że zarządzenie w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska zostało wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak zdolności sądowej Dyrektora Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego oznaczonego jako strona przeciwna, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił m.in., że w sytuacji gdy Kurator Oświaty w K. odmówił uzgodnienia kandydatury dotychczasowego dyrektora to organ prowadzący szkołę nie posiadał uprawnienia do wydania przedmiotowego zarządzenia. Wydanie zarządzenia przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora pomimo nieuzgodnienia stanowiska w tej sprawie musi stanowić istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Podkreślił także, iż w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego postępowanie dyscyplinarne było nadal prowadzone przeciwko osobie, której przedłużenie powierzenia stanowiska dotyczyło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że zaskarżony akt podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast nie było podstaw do odrzucenia skargi. Skoro w petitum skargi skarżąca oznaczyła zaskarżony akt (rozstrzygnięcie nadzorcze) oraz organ, który go wydał (Wojewoda [...]), to nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sporze sądowym jest Wojewoda [...]. Natomiast błędne oznaczenie w nagłówku skargi strony przeciwnej, a to Dyrektora Nadzoru Prawnego, który działając z upoważnienia Wojewody [...] wydał zaskarżony akt, nie może skutkować przyjęciem, że strona tego postępowania jest Dyrektor, a nie organ, od którego akt ten pochodzi. Przechodząc zatem do rozpoznania sprawy poddanej kontroli Sądu należy wskazać, że jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność zarządzenia z dnia [...] r. Nr [...] Wójta Gminy N. o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu A w N. M.C. na kolejny okres 5 lat szkolnych. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska jest sprawą z zakresu administracji publicznej poddanej ingerencji nadzorczej wojewody (wyrok NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, Lex nr 990169). Natomiast mimo, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają prawnej formy działania organu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, przyjmuje się, że następuje to w formie zarządzenia, tj. formie właściwej dla rozstrzygnięć organu monokratycznego podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, Lex nr 870434). Materialną podstawę zarządzenia stanowi art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Jak wynika z treści tego uregulowania po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Wymogu uzgodnienia z kuratorem oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek, o których mowa w art. 5 ust. 3b". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1436/09, stwierdził, że z przepisu art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty wynika, że uzgodnieniu podlega zarówno sama możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora danej osobie, jaki i okres, na jaki owo przedłużenie ma nastąpić. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że przepis ten odwołuje się do pojęcia "w uzgodnieniu", a więc do sytuacji, w której dwie strony w wyniku wzajemnych ustaleń osiągają consensus (czyli zgodne stanowiska – przyp.wł.) w przedmiocie dalszego powierzenia stanowiska dyrektora. O ile opinie rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej nie są dla organu prowadzącego wiążące, to uzgodnienie z kuratorem oświaty ma charakter wiążący. Przy braku takiego uzgodnienia organ prowadzący szkołę lub placówkę nie może przedłużyć powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a ustawy o systemie oświaty. Postępowanie w sprawie uzgodnienia, o jakim mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy polegającego na podjęciu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zarządzenia w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a tejże ustawy. Mając na względzie powyższe, słusznie Wojewoda uznał, że przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły możliwe jest jedynie w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a więc przy odmowie uzgodnienia (braku akceptacji propozycji) równoznacznej z "nieuzgodnieniem" organ prowadzący nie może przedłużyć powierzenia stanowiska. Jednocześnie należy podnieść, że organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na stanowisko kuratora oświaty zajęte w trybie uzgodnienia określonym w art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym "rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. (...) Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (...)". Z kolei w myśl art. 89 ust. 1 cyt. ustawy "jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają w niniejszej sprawie zastosowanie, ponieważ w rozumieniu ustawy o systemie oświaty organem prowadzącym Zespół A jest Gmina N. W związku z czym negatywne stanowisko w ramach uzgodnienia przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora zajęte przez organ nadzoru pedagogicznego podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem w sytuacji, gdy powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na kolejny okres wymieniony w ust. 13 ustawy o systemie oświaty i będące przedłużeniem powierzenia tego stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi wymagało uzgodnienia z kuratorem oświaty, to kwestionowanie merytorycznej treści stanowiska kuratora oświaty wyrażonego w procedurze uzgadniania mogło mieć miejsce wyłącznie w trybie skargi do sądu administracyjnego na to stanowisko. Z akt sprawy wynika, że do uzgodnienia, o jakim mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty nie doszło przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Wniosek Wójta Gminy N. o uzgodnienie datowany na dzień 14 sierpnia 2013 r. wpłynął do Kuratorium Oświaty w dniu 16 sierpnia 2012 r., co wynika z daty na prezentacie zamieszczonej na wniosku). Natomiast w dniu 21 sierpnia 2013 r. Wicekurator Oświaty nie zaakceptował przedstawionej we wniosku propozycji przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu A M.C. W tej sytuacji nie doszło do uzgodnienia, od którego zależy wydanie zarządzenia w sprawie powierzenia przedłużenia stanowiska dyrektora szkoły. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że niedopuszczalne było przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu A dotychczasowemu dyrektorowi. Natomiast samodzielna krytyczna ocena stanowiska organu nadzoru w kwestii uzgodnienia przez Wójta Gminy N. nie dawała podstaw do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły dotychczasowemu dyrektorowi. W konsekwencji za trafne należało uznać stanowisko Wojewody [...], że powołanie przez Wójta Gminy N. przedmiotowym zarządzeniem na stanowisko dyrektora szkoły osoby bez uzyskania akceptacji Kuratora Oświaty, stanowi istotne naruszenie prawa. To natomiast uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego zarządzenia Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi zmierzający do wykazania, że przedmiotowe zarządzenie pomimo, iż jest sprzeczne z prawem, to sprzeczność ta ma charakter nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, wskazuje się na rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, publ. Lex nr 192932, M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia procedury wydania zarządzenia ponieważ Wójt Gminy N. przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Natomiast przesądzanie przez Sąd w tym stanie rzeczy prawidłowości zastosowania § 1 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek, które legło u podstaw negatywnego stanowiska Kuratora Oświaty, podzielonego także przez organ nadzoru, nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, skoro zarządzenie wydano pomimo nieuzgodnienia przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora. Natomiast, jak już wskazano, stanowisko podjęte w tym zakresie przez organ nadzoru pedagogicznego w procedurze uzgadniania, podlegało odrębnemu zaskarżeniu. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty stwierdzić należało, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności. W takim stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.