IV SA/Gl 398/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od wymienionego Inspektora na rzecz skarżącego kwotę[...] zł ( słownie:[...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr rej. [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na A Sp. z o.o. w S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] wystawionym przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Zażalenie na to postanowienie złożyła A Sp. z o.o. w S. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Wskazała, iż zastosowanie środka egzekucyjnego było niezasadne, gdyż wykonała ona większość obowiązków w zakresie wypłaty wynagrodzeń i innych należności pracowniczych. Ponadto stwierdziła, iż opóźnienia w ich wypłacie wynikają z niemożliwości regulowania tych zobowiązań na bieżąco, a organ nakładał kolejne grzywny. Nakładanie kolejnych grzywien może spowodować, że pracodawca nie będzie w stanie wykonywać swoich zobowiązań wobec pracowników. Postanowieniem z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 23 § 4 pkt 1 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie powołał art. 2 § 1 pkt 11 w/w ustawy, zgodnie z którym egzekucji podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia z pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podlegające egzekucji obowiązki muszą być wymagalne. Organ podkreślił także, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa pracy, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków w postaci wypłaty należnych świadczeń ze stosunku pracy, wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wskazał nadto, iż nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w granicach ustawowych oraz ma doprowadzić do wykonania ciążącego na spółce obowiązku. Organ stwierdził, iż orzeczony środek jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A Sp. z o.o. w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła organowi naruszenie art. 125 § 1 oraz art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, ze nie było uzasadnionych podstaw do umorzenia nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez niewypowiedzenie się w zaskarżonym postanowieniu w sprawie złożonego przez skarżącą w zażaleniu wniosku o wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego lub określonych czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia. Zdaniem strony postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie odpowiada prawu i powinno być uchylone. W ocenie spółki wobec wykonania w znacznej części obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego, nałożona grzywna na podstawie art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 125 § 1 powinna zostać umorzona, a Inspektor Pracy nie wypowiedział się w zaskarżonym postanowieniu w sprawie wniosku o wstrzymanie wszczętego postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Z tych względów postanowienie jest niezgodne z art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pozostawienie bez rozstrzygnięcie wniosku narusza bowiem wspomniane przepisy. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uzasadnione było trudną sytuacją materialną skarżącej i wypłatą wynagrodzeń. Na dowód wypłaty większości świadczeń pracowniczych skarżąca przedłożyła wyciągi z rachunku bankowego oraz dokumenty kierowane do Komornika. Ponadto spółka regularnie składała do banków prowadzących jej rachunki wnioski o wypłatę bieżących i zaległych wynagrodzeń. Organ nakładał kolejne grzywny pomimo tego, iż nie przynosiły one żadnego efektu. Zdaniem strony w niniejszej sprawie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż egzekucja grzywny w wysokości [...] zł może doprowadzić do całkowitej niewypłacalności spółki i jej likwidacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Okręgowy Inspektor Pracy powołał art. 125 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia. Zdaniem organu częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie stanowi podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 tej ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku lub umorzenie w całości albo w części obowiązku. Częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi podstawy zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż po myśli przepisu art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej. Grzywna w celu przymuszenia, o której mowa w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Charakter prawny obowiązku przymuszenia zobowiązanego do określonego zachowania, w tym wypadku do wykonania obowiązku określonego w nakazie inspektora pracy, przesądza o niepieniężnym charakterze obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, chociaż sama realizacja następuje poprzez wypłatę określonych kwot pieniężnych. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w orzecznictwie, środek ten nie ma charakteru kary, lecz stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 495/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 258/08). Stwierdzenie, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie ma służyć wymierzeniu mu dolegliwości, lecz zdopingować do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wykonania spoczywającego na nim obowiązku przesądza o ograniczeniu możliwości jej nałożenia jedynie do tych przypadków, gdy brak realizacji postanowień wynikających z rozstrzygnięć organów administracji wprost wynika z zaniechania podjęcia przez zobowiązanego nałożonych obowiązków. Innym słowy, jedynie obiektywne stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że niezrealizowanie obowiązku wynikającego z podlegającej wykonaniu decyzji jest następstwem zaniechania po stronie zobowiązanego, uzasadnia wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia także wymaga, że środek powyższy nie może być nakładany przez organy administracji w sposób automatyczny, lecz konieczność jego użycia wynikać musi z wszechstronnej oceny zachowania zobowiązanego. Kontrolując zaskarżone postanowienia pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd stwierdził, że naruszają one przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego w administracji, w szczególności zaś środków egzekucyjnych zmierzających do przymuszenia i w rezultacie spełnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarówno w treści postanowienia organu I instancji, jak i postanowienia organu odwoławczego, nie odniesiono się merytorycznie do przedstawionych przez skarżącą, w toku postępowania, dokumentów świadczących o złej sytuacji finansowej zobowiązanego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obarcza pracodawcę. Wypada przypomnieć, iż poprzednie grzywny zostały nałożone w wysokości po [...] zł, po czym została nałożona kolejna grzywna postanowieniem z dnia [...] w wysokości [...] zł. Wymierzono ją w sytuacji, gdy spółka wykonała w znacznej mierze obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego dotyczące wypłaty wynagrodzeń pracowników. Można zastanowić się przeto, czy dalsze stosowanie tego środka przymuszenia wpływa tylko na sytuacje pracodawcy, czy też pośrednio kształtuje również sytuację ekonomiczną pracowników. Z jednej strony bowiem nie otrzymują oni wynagrodzenia, a z drugiej strony poprzez nałożenie grzywny i jej uiszczenie pomniejszany zostaje majątek skarżącej, z którego te wynagrodzenia mają być zaspokojone. Co więcej organy orzekające nie wykazały, że zastosowanie tego środka egzekucyjnego będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powołana okoliczność ma szczególne znaczenie w sytuacji skarżącej. O braku środków finansowych świadczy oddalenie przez Sąd Rejonowy [...] w K. Wydział X Gospodarczy, postanowieniem z dnia [...] wniosku skarżącej o ogłoszenie upadłości z powodu braku wystarczających środków na pokrycie kosztów postępowania. Organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Konieczne jest zatem uniknięcie dolegliwości wobec zobowiązanego, jak również nakłonienie go do wykonania obowiązku. Zatem organ ma obowiązek na etapie postępowania egzekucyjnego stwierdzić, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przebieg i wyniki tych badań organ winien przedstawić w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 6/09, internetowa Baza Orzeczeń NSA). Brzmienie przepisu art. 121 § 1, 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zezwala na kilkakrotne nakładanie w tej samej wysokości grzywny w stosunku do osób prawnych (50 000 zł.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia przedmiotowej grzywny w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w sprawie te ustawowe granice nie zostały przekroczone. Jednakże zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że organ rozstrzyga o wysokości grzywny w ramach uznania administracyjnego. Wobec tego, w uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny powinien przytoczyć ustalenie faktyczne odnośnie tego, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzonej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie w innej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. II OSK 43/07, Lex 437519). Ważne jest bowiem, aby zastosowany środek egzekucyjny zapewnił zarówno efektywność egzekucji, jak i był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W uzasadnieniach postanowień będących przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniono, dlaczego grzywnę w celu przymuszenia wymierzono właśnie w wysokości [...] zł. Nie można uznać, że wpisanie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego, iż "Nałożona grzywna mieści się w dolnych granicach ustawowych." (cytat) odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. odnośnie prawidłowości uzasadnienia, który to przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwraca nadto uwagę, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...],w toku postępowania w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. wszczętego w dniu [...] wskutek wniesionych zarzutów przez A, w których strona domagała się umorzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie to zakończone zostało ostatecznie dopiero [...], zatem po wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wydanie zatem zaskarżonego postanowienia w kontrolowanej sprawie było zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co najmniej przedwczesne, gdyż zapadło zanim rozstrzygnięto sprawę w przedmiocie dalszego bytu postępowania. Reasumując przyjdzie stwierdzić, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć zasadność nałożenia na spółkę grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając jednocześnie wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. W szczególności organ powinien ocenić działania podjęte przez stronę dotyczące wykonania większości ciążących na niej obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Zobowiązany jest zatem ocenić cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a podjęte rozstrzygnięcie właściwie uzasadnić na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.