IV SA/Gl 405/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upoważnienia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 oraz art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) przekazała do Ośrodka Pomocy Społecznej prowadzenie spraw wynikających z ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów oraz upoważniła Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. A.G.-G. do załatwienia indywidualnych spraw, w tym do prowadzenia postępowań wobec dłużników alimentacyjnych oraz do wydawania decyzji w tych sprawach. Wojewoda [...] skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami rozdziału 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz wniósł o wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały. W motywach skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru przepis ten zawiera unormowanie o charakterze generalnym i posiada zastosowanie jedynie wówczas, gdy mocą przepisu szczególnego nie zostanie wskazany organ uprawniony do wydania decyzji administracyjnej. W sprawie tej art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów określony jest organ, uprawniony do podejmowania decyzji administracyjnych, a tym samym wyłącza on możliwość stosowania regulacji zamieszczonej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej części skargi organ nadzoru wymienił czynności, które podejmuje organ właściwy dłużnika i organ właściwy wierzyciela i doszedł do przekonania, że są to czynności o charakterze materialno-technicznym, nie będące decyzją administracyjną, a tym samym brak jest podstaw do przekazywania ich do kompetencji kierownika OPS. Nadto zaznaczono, że w świetle ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji względem dłużników alimentacyjnych podejmowana jest decyzja tylko w zakresie umorzenia mu należności określona w art. 30 ust. 1 i 3, jednakże upoważnienie takie powinno być precyzyjne, a zastosowane unormowanie nie powinno powodować problemów z jego wykładnią. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na relację między art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym a art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wykorzystanie instrumentu z ustawy o samorządzie gminnym skutkuje tym, że podmiot przejmujący staje się uprawniony do samodzielnego podejmowania rozstrzygnięć, natomiast art. 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zakłada że organ wykonawczy gminy upoważni wskazane w nim osoby do podejmowania rozstrzygnięć, w tej sytuacji osoba upoważniona działa z upoważnienia organu wykonawczego gminy, który zachowuje posiadane uprawnienie i w każdym momencie może ingerować w te sprawy. W świetle powyższego Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Gmina W. w odpowiedzi na skargę wystąpiła o oddalenie wniesionej skargi. W motywach stanowiska wpierw przedstawiła główne założenia skargi, a następnie odniosła się do jej zawartości merytorycznej. Zdaniem gminy przepisy szczególne zawsze wskazują organ właściwy do wydania decyzji. Podniesiono, że przedstawione przez stronę skarżącą zestawienie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów -jako przepisu szczególnego w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym wydaje się być nietrafne. Zupełnie inny jest bowiem zakres regulacji obu ustaw, a co za tym idzie można co najwyżej twierdzić, iż regulacja z art. 39 ustawy o samorządzie gminnym jest lex specialis do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego -w zakresie upoważnienia do wydawania decyzji. Zaakcentowano, że .uchwała Rady Gminy W. w żadnej mierze nie dokonuje ani zmiany ustawy, ani zmiany właściwości. Zgodnie z powołanym art. 39 ust 4 Rada Gminy dokonuje jedynie upoważnienia, co samo w sobie implikuje, że sprawy te są załatwiane przez wskazany organ "w upoważnieniu -z upoważnienia", a nie na podstawie własnej kompetencji. Innymi słowy Rada Gminy nie dokonuje zmiany kompetencji ustawowej, a jedynie na podstawie przysługujących jej uprawnień -z mocy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym -dokonuje stosownego upoważnienia. Podkreślono, że skarżący wskazał na art. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podnosząc, iż przepisy te wprost stanowią o kompetencjach wójta, a zatem jeżeli przyjąć tą argumentację, to także wójt nie mógłby upoważnić sowich pracowników np. do wydawania decyzji , bo przecież ustawa wprost wskazała "tylko" wójta, burmistrza, prezydenta. Nadto na poparcie swojego stanowiska Gmina W. przytoczyła treść uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 24/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Trzeba zaznaczyć, że zasadnie Wojewoda [...] podnosi, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem o charakterze generalnym, dającym radzie gminy możliwość zmiany właściwości rzeczowej organu uprawnionego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych udzielone na podstawie przywołanego powyżej przepisu ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Mocą wskazanej uchwały następuje bowiem zmiana właściwości rzeczowej organu administracji skutkująca tym, że uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przysługujące wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) przechodzi na wskazanego kierownika, a organ dotychczasowy kompetencję tę traci w wyniku tej uchwały. Z treści przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że "do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1"., a zatem rada gminy władna jest podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania - określonych - indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przekazanie uchwałą, w trybie omawianego przepisu, kompetencji do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż podany w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach. Przeto też chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały upoważniającej i wynikające z postanowień ustaw, w tym ustaw szczegółowych. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która nakazuje organom działanie na podstawie prawa i w granicach prawa. Rozwinięcie tej zasady w zakresie stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego następuje w art. 94 Konstytucji, który stanowi wprost "organy samorządu terytorialnego (...) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (...) ", a następnie powtarza ją art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak to uprawniony jest wniosek, że przekazanie kompetencji musi wynikać wprost z przepisów prawa, których nie można, przy stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących, interpretować rozszerzająco. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była kwestia zastosowania przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako samodzielnej podstawy prawnej przez Radę Gminy W., do zlecenia funkcji administracji publicznej organowi jednostki organizacyjnej gminy, tj. Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, czyli przekazania kompetencji poprzez upoważnienie. Stąd tez należy wskazać, że organ administracji publicznej (tu wójt) może ujmować swoje czynności w różnych formach działaniach, które nie są względem siebie zamienne ani konkurencyjne. Działania administracji publicznej mogą bowiem przybierać różne formy: stanowienie aktów normatywnych, wydawanie aktów administracyjnych, czynności cywilnoprawne, czy też czynności materialno-techniczne. Jednakże "załatwienie sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody postanowieniem, czyli aktem administracyjnym" (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 244). Po myśli zaś uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 - LEX nr 11678, uznaje się, że decyzja jest aktem kwalifikowanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, co do konkretnej sprawy i osoby. Stąd też w doktrynie przyjęto, że określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" jest synonimem użytego w art. 1 § 1 pkt 1 K.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej" (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.). Skoro tak tu uprawnionym jest twierdzenie, że przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, lecz tylko wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. W końcu zaakcentować należy, iż przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych postanowień tego przepisu lecz w ich kontekście, bowiem przepisy ust. 1 i 2 oraz ust. 5 dotyczą wydawania decyzji. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienia szereg czynności wobec dłużników alimentacyjnych do których podejmowania uprawniony jest "organ właściwy dłużnika" oraz "organ właściwy wierzyciela" rozumiany zgodnie z definicją legalną, tj. wójt, burmistrz, prezydent właściwy ze względu na miejsce zamieszkania odpowiednio dłużnika alimentacyjnego lub uprawnionego (art. 2 pkt 9 i 10). Do zadań organu właściwego dłużnika należy wykonywanie czynności wymienionych w art. 4 ust. 3, art. 3 ust. 7 i 8, art. 5 ust. 1, 2, 3 i 6, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1 , art. 31 ust. 4 ustawy oraz do wydawania decyzji o umarzaniu należności (art. 30 ust. 1), o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, a są to w szczególności: przekazywanie komornikowi sądowemu określonych informacji oraz realizacja innych zadań ustawowych (art. 5 ust. 1 - 3 );otrzymywanie określonych informacji od starosty (art. 5 ust. 1); składanie wniosku o zwrot zatrzymanego prawa jazdy (art. 5 ust. 6); informowanie organu właściwego wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 6); wytaczanie powództw na rzecz obywateli w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 7 ust. 1); przedstawianie, za pośrednictwem wojewody, ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdań z realizacji zadań przewidzianych w ustawie (art. 31 ust. 4) oraz umarzanie w drodze decyzji administracyjnej należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (art. 30 ust. 1 i 3). Zważając na wyżej naprowadzone uwagi wskazać należy, że przywołane czynności (poza czynnością wymienioną w art. 30 ust. 1 i 3) nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej". Wymienione czynności wprawdzie wskazują na imiennie określonego adresata, dłużnika alimentacyjnego, jednakże nie prowadzą do "załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej", do konkretyzacji praw czy obowiązków tej osoby, lecz służą do osiągnięcia określonego skutku tj. przymuszeniem dłużnika do wypełnienia obowiązków alimentacyjnych wobec osoby uprawnionej. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że są to czynności o charakterze materialno – technicznym, a zatem nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały upoważniającej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia tych spraw. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sam ustawodawca w wyraźny sposób przewidział w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do jakich czynności właściwy organ może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej oraz w jakiej powinien zrobić to formie. Dotyczą one przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a nadto odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust 3 ustawy) oraz prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym wydawania decyzji administracyjnych (art. 12 ust. 2). Co do pozostałych czynności, takiej możliwości ustawodawca nie przewidział. Stąd Rada Gminy nie mogła upoważnić Kierownika Ośrodka także do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odnośnie tych decyzji brak jest podobnego zapisu, jak np. w art. 4 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ cytowana wyżej ustawa precyzuje organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, w związku z tym, rada gminy nie może tego zakresu spraw rozszerzać. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, bowiem zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/14). Przywoływany wyżej art. 7 Konstytucji RP wymaga od organów działania na podstawie prawa i w jego granicach, a zatem wymaga podejmowania czynności według prawa przedmiotowego obiektywnego. Z kolei podkreślić trzeba, że przepisy o właściwości maja charakter iuris cogentis. Zatem w tej kwestii Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej. Skoro tak to nieprawidłowym jawi się twierdzenie, że zaskarżona uchwała w sprawie upoważnienia Kierownika Ośrodka do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie narusza prawa i została podjęta w granicach umocowania wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw dla przyjęcia tezy o przysługującym radzie gminy prawie przekazania każdej kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta wynikającej z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w drodze uchwały rady gminy, gdyż wówczas to uchwała a nie norma ustawowa kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy. Ponieważ w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rada Miejska przywołała również przepis art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazać należy, iż przywołany artykuł w ogóle przedmiotowej problematyki nie porusza. Odnosi się on wyłącznie do ustalenia podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu administracji rządowej oraz źródeł finansowania realizacji przez gminę zadań zleconych. Zbieżne oraz zbliżone poglądy przedstawiono w szeregu wyroków sądów administracyjnych (wyroki WSA w Opolu z dnia 07 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/OP 134/09 , z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/OP 318/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 03 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 44/09, wyroki WSA w Olsztynie dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 52/09 i sygn. akt II SA/Ol 69/09 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 03 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 103/09 - wszystkie dostępne w internetowej bazie CBOSA). Stąd też Sąd w orzekającym tu składzie nie podzielił odosobnionego poglądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim przytoczonym w odpowiedzi na skargę. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.