IV SA/Gl 443/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska,, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Zastępca Naczelnika Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta C., działając na podstawie art. 7 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 z 2001 r. z późn. zm.) odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego A. Ł.. Przyczyną odmowy było zdaniem organu wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przez wnioskodawcę w deklaracji a jego faktycznym stanem majątkowym, wskazującej, iż jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Ujawnione bowiem zostało w wywiadzie środowiskowym, iż wnioskodawca jest właścicielem samochodu marki [...] rok prod. [...]r., nabytego w [...]r. W wywiadzie tym żona wnioskodawcy oświadczyła, iż nie użytkuje samochodu ponieważ może być przeznaczony na spłatę grzywny. Występując w swoim i męża – A. Ł. imieniu, odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła M. Ł.. W odwołaniu tym zwróciła uwagę, iż mąż jej przebywa od dłuższego czasu w Areszcie Śledczym w C. i nie pracuje a ona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, wychowującą dwoje dzieci w wieku szkolnym. Jedynym jej dochodem są otrzymywane zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków w łącznej kwocie [...] zł. Odnosząc się do stanowiska organu co do posiadanego przez jej męża samochodu marki [...] wskazała, iż samochód ten jest nieużytkowany i był zabezpieczony jako dowód w sprawie toczącej się przeciwko jej mężowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. Ł. od decyzji organu I instancji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynikało z uzasadnienia rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji co do wystąpienia rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi przez wnioskodawcę dochodami a jego faktycznym stanem majątkowym. Uznało, iż posiadanie samochodu pociąga za sobą konieczność dokonywania określonych wydatków takich jak obowiązkowe ubezpieczenie od OC, zakup paliwa, przeglądy, naprawy itp. Skoro zatem rodzina wnioskodawcy jest w stanie dokonywać tego typu wydatki, to tym bardziej jest możliwe ponoszenie przez nią opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponadto wyraziło pogląd, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stoi wyżej w hierarchii potrzeb życiowych niż posiadanie i utrzymywanie indywidualnego środka transportu. Nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ II instancji A. Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której potwierdził informację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji o swoim pobycie w Areszcie Śledczym. Wskazał, iż przebywa tam od [...] roku i odbywa wyrok pozbawienia wolności na [...] i [...] roku a ze względu na brak możliwości zatrudnienia w czasie odbywania kary, nie płaci alimentów na dzieci znajdujące się pod opieką ich matki. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności ponoszenia wydatków związanych z posiadaniem samochodu skarżący podniósł, iż samochód będący jego własnością stanowi zabezpieczenie zaciągniętych przez niego długów w wysokości [...] złotych i jest zastawiony z tego tytułu. Nadto oświadczył, że samochód ten jest w złym stanie technicznym i w istocie nie nadaje się do sprzedaży. Skarżący podkreślił również, iż samochód ten nie jest użytkowany przez rodzinę, która nie ponosi żadnych wydatków z tytułu jego posiadania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując, iż fakt posiadania przez rodzinę skarżącego samochodu marki [...] jest przejawem rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym tej rodziny. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze organ podniósł, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza rzeczy ruchomych obciążonych prawami osób trzecich ( np. zastawem ) z kategorii tych przedmiotów, które powinny zostać wykazane w oświadczeniu o stanie majątkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa i jako takie nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie treść przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych Dz. U. Nr 71 poz. 734. Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania: "organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243 ) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11.VI.1982 r., SA 820/81 ( OSPiKA 1982, Nr 1-2 poz. 22 ), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest ku temu realnych możliwości. Pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne – będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. W szczególności, uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. oparło swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach dokonanych w postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji, a to na treści przeprowadzonego w mieszkaniu zajmowanym przez rodzinę A. i M. Ł. wywiadu środowiskowego oraz treści oświadczenia majątkowego podpisanego przez M. Ł.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzasadnienia obu zapadłych w sprawie decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w treści art. 107 § 3 k.p.a., nie wykazano bowiem w sposób zgodny z wymogami stawianymi w tym przepisie na czym, w sytuacji skarżącego polega użyta w przepisie "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktyczną sytuacją majątkową jego rodziny, a stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji zajął organ administracji co najmniej przedwcześnie. Wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska w zakresie spełnienia się tej przesłanki. Pojęcie to sugeruje niezbicie, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jego faktycznymi możliwościami finansowymi. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Jest oczywiste, iż w pierwszym rzędzie norma ta adresowana była do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Pojęcie "rażąca dysproporcja" użyte przez ustawodawcę w treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podlegało już kilkakrotnej wykładni dokonywanej zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przykładem tego mogą być wyroki z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03, z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03, z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03, z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 692/05. Można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż o zasobności osób starających się o dodatki mieszkaniowe świadczyć mogą nie tylko deklarowane dochody ale również posiadane przez nich dobra materialne takie jak samochód. Jednakże w takim przypadku obowiązkiem organu administracji jest wykazać, iż posiadanie dóbr materialnych ma realny wpływ na możliwość regulowania bieżących należności czynszowych i ponoszenie pełnych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Nie jest bowiem celem ustawodawcy doprowadzenie do całkowitego zubożenia społeczeństwa i nakazanie wyzbywania się wszelkich posiadanych dóbr osobom, których aktualna sytuacja życiowa nie pozwala na zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb. Celem natomiast jest wsparcie takich osób poprzez przyznanie im określonych świadczeń pozwalających na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i uniknięcie socjalnej degradacji. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska. Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia, które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Zgodnie natomiast z treścią art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 § 1kpa), a więc, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Reasumując, nie spełnia wymogów stawianych uznaniu administracyjnemu powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na posiadanie przez skarżącego samochodu marki [...] rok produkcji [...]. Organ administracji poza ustaleniem stanu majątkowego strony, w związku z celem, któremu służyć ma norma prawna zawarta w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy winien wskazać, w jaki sposób posiadane przez stronę zasoby mogłyby zaspokoić jego podstawowe potrzeby, a w tym koszty związane z opłatami mieszkania. Organ natomiast nie ustalił nawet wartości zakwestionowanego pojazdu, jego stanu technicznego a w dodatku wskazał w uzasadnieniu decyzji na hipotetyczne wydatki, których prawdopodobieństwo ponoszenia łączy się z własnością samochodu. Jednakże na potrzeby postępowania administracyjnego, w dodatku w sytuacji, gdy wydanie decyzji łączy się z uznaniem administracyjnym, przyjmowanie domniemanych wydatków strony starającej się o dodatek mieszkaniowy jest absolutnie nie dopuszczalne. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywający. Z uwagi na fakt, iż wskazane uchybienia procesowe mają również odniesienie do postępowania przed organem administracji I instancji, wskazane było uchylenie obu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim ustalić, czy istotnie samochód posiadany przez rodzinę skarżącego jest przez nią użytkowany, czy posiadanie tego pojazdu pociąga za sobą ponoszenie rzeczywistych kosztów i w jakiej wysokości a także jaką on rynkową wartość przedstawia. Jak zauważa się bowiem wcześniej nie jest celem ustawodawcy doprowadzenie do całkowitego zubożenia społeczeństwa i nakazanie wyzbywania się wszelkich posiadanych dóbr osobom, których aktualna sytuacja życiowa nie pozwala na zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb lecz przeciwdziałanie kierowaniu pomocy finansowej do takich osób, które faktyczny stan majątkowy i możliwości finansowe zatajają. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.