IV SA/Gl 454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C. przyznał M.F. zasiłek rodzinny na dzieci Z., H. i A. F. w kwocie 77 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko A.F. w kwocie 80 zł miesięcznie na ten sam okres. Następnie, na wniosek M.F., Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 3, art. pkt 2, art. 10 ust. 1, 2 i 3 , art. 20 ust. 2i 3, art.23 ust. 1-4a, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 2-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zmienił powołaną na wstępie decyzję w ten sposób, że przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A.F. w kwocie 400 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2013 r. Organ uznał, że spełnione zostały przesłanki ustawowe do przyznania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu M.F. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędną interpretację art. 8 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy przez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci. Na tej podstawie wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującego w sprawie winien mieć zastosowanie art. 10 ust. 2, a nie jak wskazano w podstawie prawnej art. 10 ust. 1, gdyż zasiłek dotyczy rodzica korzystającego z urlopu wychowawczego przez okres 36 miesięcy i sprawującego opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, a nie jak błędnie przyjął organ na jedno dziecko przez okres 24 miesięcy. Ponadto zasiłek ten powinien być przyznany dla trójki dzieci, a nie jak błędnie przyjęto dla jednego dziecka. Powołał się przy tym na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/09. W cenie odwołującego niezastosowanie art. 10 ust. 2 ustawy prowadzi do naruszenia art. 2, art. 18 i art. 32 Konstytucji RP i do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki pod warunkiem, że na dziecko przysługuje taki zasiłek. Podniósł, że decyzją z dnia [...]r. organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku rodzinnego na troje dzieci Z., H. i A. na okres świadczeniowy 2012/2013. W dniu 7 stycznia 2013 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania przez żonę A.F. z urlopu wychowawczego celem sprawowania opieki nad dziećmi, udzielonego jej przez pracodawcę w okresie od 6 grudnia 2012 do 30 czerwca 2015 r. Następnie Kolegium powołało się na treść art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy lub 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Dodatek ten przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Mając na względzie stan prawny Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że ilość dzieci urodzonych podczas jednego porodu wpływa na długość okresu, przez który przysługuje przedmiotowy dodatek a nie na ilość dodatku w zależności od liczby dzieci nad którymi osoba sprawuje opiekę. Omawiany dodatek pełni funkcję rekompensaty za utratę wynagrodzenia za pracę w związku z korzystaniem z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dziećmi. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że żona strony podczas jednego porodu urodziła troje dzieci a zatem przysługuje jej prawo do jednego dodatku przez okres 36 miesięcy. Natomiast powołany w odwołaniu wyrok WSA w Poznaniu pozostaje w odosobnieniu, ponieważ powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku urodzenia w trakcie jednego porodu więcej niż jednego dziecka przysługuje jeden dodatek, a nie na każde z urodzonych dzieci (wyrok WSA w Krakowie z 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.F. podtrzymał wcześniejsze zarzuty dotyczące przysługiwania jednego dodatku na wszystkie dzieci urodzone podczas jednego porodu. Zdaniem skarżącego zgodnie z wykładnią celowościową nie można przyjąć, iż kwota zasiłków na jedno dziecko jest taka sama jak na dwójkę, trójkę czy piątkę dzieci. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie dodatku do jednego dziecka zostałoby to zapisane wprost w ustawie, co jednak nie ma miejsca. Interpretowanie przepisów w sposób niekorzystny dla skarżącego z uwagi na trudną sytuację budżetu nie może być powodem odmowy przyznania prawa do dodatku. Zaznaczył, że problemy niekorzystnej interpretacji z powodów ekonomicznych potwierdza przywołany przez SKO wyrok WSA w Krakowie, który jest korzystny dla Miasta C. i wprowadza oszczędności finansowe kosztem rodzin wielodzietnych w przeciwieństwie do wyroku WSA w Poznaniu, którego zasadności SKO nie zanegowało. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powyższe uregulowania nie pozwoliła na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie nie jest sporne, że zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy dodatek ten przysługuje w jednej wysokości 400 zł miesięcznie bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też przysługuje na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu, pozostające pod opieką osoby uprawnionej do dodatku. Warunki nabycia prawa do przedmiotowego dodatku reguluje art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje dodatek (ust. 4). Przepis art. 10 ust. 2 ustawy w sposób jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku wychowawczego. W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku, przysługującego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi, tak jak to uczyniono w innych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak np. w art. 9 ust. 4 ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko. Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3), dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Dodatek ten jest przyznawany nie "na każde dziecko", ale w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym, bez względu na liczbę dzieci pozostających pod opieką. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie 24 miesiące. Zatem w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania przedmiotowego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie w tym przypadku polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi. Pobieranie dodatku lub dodatków może bowiem odbywać się równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Jednakże ich przyznanie następuje na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w odrębnych unormowaniach regulujących instytucje poszczególnych, konkretnych dodatków (art 9 do art. 15 ustawy). Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że prawo do kilku dodatków wychowawczych, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając natomiast ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł ustawodawca uniezależnił jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wbrew stanowisku skarżącego nie jest uzasadnione dokonywanie wykładni celowościowej omawianych przepisów. Należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z poglądami doktryny prawa przy ustalaniu rozumienia danego przepisu podstawowe znaczenie ma jego brzmienie, czyli wykładnia językowa. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych zaprezentowane w przedmiotowym zakresie m.in. w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1495/11; WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/12, WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13, oraz w wyroku NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/12 publik w Internecie - CBOSA). Jak podkreśl Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wniosek, że dodatek wychowawczy przysługuje w jednej wysokości niezależnie od ilości pozostających pod opieką dzieci, wynika także z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555), w którym wskazano, że rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8. W odniesieniu zaś do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano, że "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie" podkreślono, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in. jednocześnie, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie trafnie Kolegium uznało, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w jednej kwocie 400 zł bez względu na ilość dzieci urodzonych podczas jednego porodu oraz że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który w przypadku strony wynosi 36 miesięcy. Zaskarżona decyzja jest zatem zgodna z regulacją zawartą w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej w zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd jako zgodnej z prawem, za niezasadne należało uznać zarzuty nierównego traktowania rodzin wielodzietnych oraz naruszenia przepisów art. 2, art. art. 18, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjdzie natomiast wskazać, że uregulowania ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w myśl której Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowały prawo do dodatku wychowawczego z uwzględnieniem czasu jego pobierania w zależności od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy np. dodatku z tytułu urodzenia każdego dziecka. Nadto fakt zwiększonych wydatków związanych z wychowywaniem większej liczby dzieci w rodzinie ustawodawca uwzględnił m.in. poprzez ustanowienie dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Należy przy tym stwierdzić, że ustawa ta jest tylko jednym ze składników całego systemu przepisów realizujących wskazaną zasadę konstytucyjną zabezpieczenia społecznego. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej i inne, których celem jest wspieranie rodzin, szczególnie mających na wychowaniu dzieci. Regulacje te należy uwzględnić całościowo. Natomiast pomoc państwa, ze zrozumiałych względów, nie może być nieograniczona i prawodawca może przewidzieć określone limity. Uwzględniając powyższe Sąd nie podzielił argumentów skargi jak również motywów wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., IV SA/Po 848/07. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.