IV SA/Gl 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 1a, art. 2, art. 9, art. 12 ust. 2, art. 15 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o pomocy") oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o świadczeniach"), odmówił T.P. przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej - córki G.F., w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że T.P. wraz z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożyła wszystkie wymagane dokumenty. Jednakże uzyskany w 2012 r. dochód jej dwuosobowej rodziny wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego z dnia 9 lipca 2013 r. (po odliczeniu należnego podatku oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne), a także uzupełnionego o kwotę dochodu z gospodarstwa rolnego oraz kwotę alimentów na rzecz córki K.P. (liczoną od miesiąca stycznia do października 2012 r., tj. do chwili uzyskania przez nią pełnoletności), w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przekracza kwotę wskazaną w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy (tj. 725,- zł.). W odwołaniu T.P. zakwestionowała doliczenie do dochodu rodziny alimentów otrzymywanych przez dorosłą córkę K.P., która z nią nie mieszka i nie powinna być zaliczona do członków jej rodziny, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy. Wskazała, że organ nie wymagał innych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej jej dorosłej córki, tj. zaświadczeń o dochodach za 2012 r. oraz o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne za 2012 r., zatem nie powinien wliczać jej alimentów do dochodu rodziny. Zdaniem odwołującej, pomimo podjęcia wszelkich działań, nie posiada ona środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb jej młodszej córki, gdyż ojciec dziecka nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, tak więc powinna liczyć na pomoc ze strony Państwa w postaci świadczeń pieniężnych z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 sierpnia 2013 r. T.P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionej córki – G.F. W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy, osoba uprawniona to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Dodatkowo, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy za bezskuteczną egzekucję uważa się niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Nawiązując do treści odwołania organ podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,- zł. Jednakże w art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy ustawodawca postanowił, iż ilekroć w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a ustawy o pomocy. Jednocześnie w myśl art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach, o ile jest w niej mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z powyższym, dokonano przeliczenia dochodu rodziny za 2012 r. i ustalono, że zgodnie z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego z dnia 9 lipca 2013 r. T.P. osiągnęła dochód w wysokości 17.001,88,- zł. (tj. przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu). Dochód ten po pomniejszeniu o należny podatek (0,00,- zł.), składki na ubezpieczenie społeczne (2.254,82,- zł.), składki na ubezpieczenie zdrowotne (1.450,41,- zł.) wyniósł 12.996.65,- zł. Po doliczeniu do tej kwoty, dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego - 2 525,32,- zł. (2 431,- zł. x 1,04 ha) oraz kwoty alimentów otrzymanych w 2012 r. na córkę K.P., do czasu uzyskania przez nią pełnoletności - 6 000,- zł. (600,- zł. miesięcznie przez 10 miesięcy), łączny dochód dwuosobowej rodziny w 2012 r. wyniósł 21 521, 97 -zł., a przeciętny miesięczny dochód 1 793,49 -zł.-, co daje w przeliczeniu na osobę w rodzinie kwotę dochodu w wysokości 896,75,- zł. (1 793,49- zł. przez 2 osoby). W związku z tym, dochód na osobę w rodzinie, przekroczył kwotę uprawniającą do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. kwotę 725,- zł. T.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę i przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca powtórzyła, że do dochodu jej rodziny nie powinny zostać wliczone alimenty dorosłej córki K.P., bowiem w dniu złożenia wniosku córka nie zamieszkiwała z matką i nie była członkiem jej rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy, a więc dzieckiem pozostającym na utrzymaniu w wieku do ukończenia 25 roku życia. Działanie organu jest niekonsekwentne, bowiem powinien podzielić uzyskany w 2012 r. dochód rodziny przez trzy osoby, a nie przez dwie, gdyż członków rodziny ustala się według stanu istniejącego w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczeń. Przyjęcie innej konstrukcji dochodu jest błędne. Zdaniem skarżącej, alimenty otrzymywane przez nią od ojca K.P. zawsze były przekazywane do rąk córki a nie na rzecz skarżącej. Kwota ustalonego przez organy orzekające dochodu nie daje rzeczywistego obrazu jej dochodów, tym samym narusza dobro jej młodszego dziecka i art. 76 Konstytucji RP. Nadto, skarżąca powtórzyła, że pomimo podjęcia wszelkich działań, nie posiada obecnie środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb młodszej córki, której ojciec nadal nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że przepisy ustawy o pomocy nie przewidują możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jeżeli miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę 725,- zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednakże Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując oceny zaskarżonych rozstrzygnięć jedynie we wskazanym powyżej zakresie, sądy administracyjne nie mogą brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy też celowościowej, co więcej nie mogą samodzielnie przyznawać prawa do jakichkolwiek świadczeń, czego domagała się skarżąca w treści skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki skarżącej – G.F., w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, bowiem są dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż córka skarżącej – G.F. (ur. [...] r.) spełnia wszystkie kryteria określone w art. 2 pkt 11 i art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy, jako niepełnoletnia osoba uprawniona. Dodatkowo, jej przedstawiciel ustawowy (skarżąca) złożyła w dniu 22 sierpnia 2013 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz (art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy). W tym zakresie zarówno ustalenia poczynione przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji oraz wykładnia przepisów prawa materialnego (ustawy o pomocy) były prawidłowe, zatem nie zachodzi potrzeba szczegółowej analizy rozstrzygnięcia w tej części, jak też zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego. Okresem świadczeniowym jest natomiast okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 01 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego (art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy). Prawidłowo zatem organy przyjęły, że rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jest rok 2012. Wymaga podkreślenia, że w myśl art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o pomocy, ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach ustawy o świadczeniach, zaś dochód rodziny oznacza dochód rodziny, o którym mowa również w przepisach ustawy o świadczeniach. Odpowiednie uregulowania w tym zakresie zawiera art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, gdzie zostało zdefiniowane pojęcie dochodu (pkt 1) i pojęcie dochodu rodziny (pkt 2), które oznacza sumę dochodów członków rodziny. Natomiast stosowana w niniejszej sprawie definicja dochodu członka rodziny zawarta w art. 2 pkt 5a ustawy o pomocy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a ustawy o pomocy. Kwestią istotną stała się zatem sprawa ustalenia ilości członków rodziny skarżącej i uwzględnienia ich dochodów, aby uzyskać potwierdzenie spełnienia przez osobę uprawnioną wymogu dochodu rodziny nieprzekraczającego 725, -zł. na osobę w rodzinie, od którego uzależnione jest prawo do uzyskania wnioskowanego świadczenia, stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy. Organy uwzględniły wyłącznie treść złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 22 sierpnia 2013 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdzie w składzie rodziny podano dwie osoby – G.F. oraz jej przedstawiciela ustawowego, czyli skarżącą (k.1-4). Nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, jednakże wliczyły do jej dochodu również alimenty otrzymywane na rzecz drugiej córki K.P. (ur. [...] r.), aż do czasu uzyskania przez nią pełnoletniości, przy czym nie została ona uznana za członka rodziny. Zdaniem składu orzekającego sprawa ta nie została należycie wyjaśniona, gdyż koniecznym było określenie liczby członków rodziny w oparciu o ustawowa definicję pojęcia rodziny, zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o pomocy. Zgodnie z nią rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25 rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawy o świadczeniach albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 poz. 567), a także osobę uprawnioną. Ustawowej definicji pojęcia "rodziny" nie należy rozumieć tak, iż posłużenie się w tej definicji zwrotem "odpowiednio" uprawnia do analizy faktycznego składu rodziny w kontekście osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Należy po wtóre podkreślić, iż ustawodawca definiując pojęcie "rodziny" uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w wypracowanej linii orzeczniczej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 66/13; wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 407/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jednocześnie, w myśl przyjętego w art. 2 pkt 12 lit. a-d ustawy o pomocy wyłączenia, do rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. K.P. (ur. [...] r.) złożyła w dniu 16 października 2013 r. oświadczenie, że prowadzi własne gospodarstwo domowe, mieszka osobno, co potwierdza zameldowanie na pobyt czasowy z dnia 22 sierpnia 2013 r. (k.16 akt administracyjnych) oraz studiuje zaocznie, jak również otrzymuje w całości przyznane na jej rzecz alimenty (k.25 akt). Tym samym potwierdzona została treść złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 22 sierpnia 2013 r. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (k.1-4). W uzasadnieniach podjętych w sprawie rozstrzygnięć organy nie zajęły stanowiska w sprawie ustalenia dwuosobowego składu rodziny osoby uprawnionej i nie odniosły się do zarzutów, iż w skład rodziny błędnie wliczono kwoty alimentów otrzymanych w 2012 r. na córkę K.P. (do czasu uzyskania przez nią pełnoletności - 6.000,- zł., a więc po 600,- zł. miesięcznie przez 10 miesięcy). Takie zachowanie nie zasługuje na aprobatę, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. czy K.P. powinna być zaliczona do rodziny osoby uprawnionej, czy też nie, skoro dokładnie w dniu składania przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia została zameldowana na pobyt czasowy w innym miejscu (k.1-4 oraz 16). Ustalenia powyższe były konieczne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jakakolwiek zmiana składu osobowego rodziny musi być uwzględniona przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem może wpływać na zmianę sytuacji dochodowej rodziny osoby uprawnionej. Nie ulega wątpliwości, że pomoc osobom uprawnionym do alimentów winna uwzględniać aktualną sytuację dochodową rodziny osoby uprawnionej. Co więcej, jak już akcentowano, dochód zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy oznacza dochód, o którym mowa w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl natomiast art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach ilekroć w tej ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jak również za dochód uznaje się, w oparciu o art. 3 pkt 1 li. c) tiret 14 ustawy o świadczeniach,alimenty na rzecz dzieci. Ustalenie tego dochodu odbywa się poprzez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, a otrzymaną w ten sposób kwotę dzieli się przez 12, a także na liczbę osób w rodzinie. Taki sposób obliczenia dochodu rodziny może mieć jednak miejsce w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe, czyli nie nastąpiło ani uzyskanie dodatkowego dochodu, ani też jego utrata. Organy I i II instancji uznały, iż dochód rodziny osoby uprawnionej przekracza próg określony w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy w związku z osiągnięciem w 2012 r. dochodu na osobę w rodzinie przekraczającego kwotę uprawniającą do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. kwotę 725,- zł. miesięcznie. Tak poczynione ustalenia dochodu rodziny, wobec nie wyjaśnienia składu rodziny osoby uprawnionej, miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił obie decyzje organów orzekających uznając, iż ich charakter nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 152 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien uwzględnić wskazany zakres koniecznych ustaleń niezbędnych dla prawidłowego zastosowania art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy oraz ponownie wyliczyć dochód niezbędny dla ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2013/2014, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniając przedstawione powyżej uwagi oraz należycie uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko (art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.).