IV SA/Gl 528/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy P., odmówił przyznania M.J. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad Z. K. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015 r. M. J. zwróciła się z wnioskiem o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią Z. K.. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz wywiadów środowiskowych organ ustalił, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostaje wraz z dwójką dzieci na utrzymaniu męża, posiada gospodarstwo rolne o pow. 0,686 ha przeliczeniowych. Z. K. (lat 86) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki i pomocy osób trzecich ze względu na znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Opiekę taką zapewnia jej i należycie ją sprawuje M. J. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz.114) powoływanej dalej jako "ustawa", specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.io." obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje wówczas, gdy nie ma osób zobowiązanych w bliższej kolejności albo gdy osoby te nie są w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi. W związku z tym organ ustalił że Z. K. ma dwie córki. Obie zamieszkują w bliskiej odległości od wymagającej opieki matki, jednakże z ich oświadczeń wynika, że takiej opieki są w stanie sprawować. Pierwsza z nich K.P. choruje na nieuleczalną wadę wzroku, co potwierdziła orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS w C., natomiast druga M.M. także wskazała na chorobę narządu wzroku oraz dostarczyła orzeczenie orzecznika ZUS ważne do października 2007 r. Przeprowadzony wywiad środowiskowy w jej miejscu zamieszkania potwierdził problemy zdrowotne oraz brak aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Natomiast z oświadczenia ww. wynika, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną teściową. Z okoliczności tej organ wywiódł, że jej stan zdrowia pozwala na opiekowanie się drugą osobą. Mając na względzie ustalony stan faktyczny oraz prawny organ odmówił wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem, wnioskodawczyni nie jest osobą, na której obecnie ciąży obowiązek alimentacyjny, bowiem córka Z. K. M.M. może sprawować opiekę nad matką. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji M. J. podniosła, że opiekuje się babcią, zaś zasiłek choć częściowo wynagrodziłby niemożność podjęcia pracy w związku ze sprawowaną opieką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że strona spełnia przesłankę kryterium dochodowego, warunkującą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dochód jej pięcioosobowej rodziny, nie przekracza kwoty 664 zł. Nie spełniony natomiast został inny ustawowy warunek, od którego uzależnione jest prawo do przedmiotowego świadczenia, mianowicie istnienie obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.io.. Zaznaczyło przy tym, że przepisy kreujące obowiązek alimentacyjny są normami bezwzględnie obowiązującymi. W ich świetle obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża dzieci osoby wymagającej opieki i dopóki nie zostanie wykazane, że takiej opieki nie mogą sprawować, obowiązek nie przechodzi na wnuka. Stosownie bowiem do treści art. 132 k.r.io., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ wskazał, że jedna z córek wymagającej opieki Z. K., K.P. nie jest w stanie opiekować się matką ponieważ jest chora na nieuleczalną wadę wzroku potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Natomiast druga córka M. M., jako powód niemożności sprawowania opieki nad matką wskazała na chorobę oczu – [...] i [...], jednakże nie udokumentowała tego faktu, oświadczając jednocześnie że opiekuje się teściową. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, obowiązek alimentacyjny obciąża dzieci, a nie wnuczkę i dlatego organ I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do przyznania odwołującej się specjalnego zasiłku opiekuńczego W skardze M. J. wniosła o zmianę powyższej decyzji Kolegium i przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego względnie uchylenie obu zapadłych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej w decyzjach tych błędnie przyjęto, że kolejność istnienia obowiązku alimentacyjnego ma wpływ na ustalenie przedmiotowego świadczenia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego o takiej kolejności nie wspominają, nie zawierają analogicznego rozwiązania jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17a tej ustawy, w którym wskazano, kiedy beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego mogą zostać osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Zatem interpretacja przepisów dotyczących tych dwóch świadczeń wskazuje, że beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego mogą być wnukowie, nawet jeżeli są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, które nie musza wykazywać, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą takiej opieki wykonywać. Skarżąca zaznaczyła, że takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie sygn. III SA/Kr 231/14 oraz na stronie internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Niezależnie od powyższego wskazała, że brak udokumentowania choroby przez M. M. oraz oświadczenie o sprawowaniu opieki nad inną osobą niż Z. K. przemawia raczej za niemożnością opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto po myśli art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.z 2015 r., poz. 114 zwanej dalej "ustawą"). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem przyznania tego zasiłku jest również spełnienie kryterium dochodowego, gdyż zgodnie z ust. 2 art. 16a ustawy świadczenie to przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez skarżącą. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (babcię skarżącej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, organy administracji nie zakwestionowały faktu sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad babcią, która razem z nią zamieszkuje. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest natomiast to, czy skarżąca jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zaznaczyć należy, że art. 16a ust 1 ustawy, przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 128 k.r.io. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez dalszą osobę (np. wnuka) – w stosunku bliskości względem osoby wymagającej opieki – możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do alimentacji (np. dzieci), to jest, gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Wymaga przy tym podkreślenia, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Wprawdzie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego o takiej kolejności wprost nie wspominają, niemniej sam fakt, ze świadczenie to przysługuje osobom na których zgodnie z przepisami k.r.io. ciąży obowiązek alimentacyjny wskazuje na konieczność stosowania reguł określonych w tych przepisach. Te zaś wyraźnie wskazują na kolejność powstania takiego obowiązku ( por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1195/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 206/15, wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 109/15 wszystkie publik w CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącej za przeciwną interpretacją nie przemawia także okoliczność, że przepis art. 16a nie zawiera analogicznego rozwiązania jak w przypadku art. 17 ust. 1a ustawy, który reguluje kiedy beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego mogą zostać osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu. Należy bowiem zauważyć, że kolejność otrzymania świadczenia przez osoby inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu nie dotyczy tylko braku osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszym stopniu, jak reguluje to k.r.io.. Ustawa bowiem uzależnia przyznanie tego świadczenia od spełnienia także dalszych przesłanek, a mianowicie, brak osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (którą mogą być dziadkowie lub rodzeństwo) bądź brak opiekuna faktycznego (tj. zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy osoby sprawującej faktyczną opiekę, która złożyła wniosek o przysposobienie dziecka). Zatem przepis ten stanowi szczególne uregulowanie dotyczące nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że na skarżącej, jako wnuczce niepełnosprawnej Z. K. ciąży obowiązek alimentacyjny dopiero wówczas, gdy z obiektywnych względów opieki takiej nie będą w stanie realizować jej córki. Natomiast oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem Sądu, wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc przy uwzględnieniu całokształtu zebranego i ocenionego materiału dowodowego – art. 7 i 80 k.p.a. W niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną, że babcia skarżącej ma dwie córki. Jak wynika ze złożonych przez te osoby pisemnych oświadczeń, nie sprawują one opieki nad matką. Bezsporne jest także to, że córka Z.K. K. P. sama jest niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS. Natomiast organy przyjęły, że druga z córek M. M. taką opiekę może sprawować. Organ pierwszej instancji podał, że wprawdzie boryka się ona z problemami zdrowotnymi, niemniej jednak nie posiada aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a nadto , jej twierdzenie, że opiekuje się teściową, dla organu było wystarczające do uznania, że jej stan zdrowia pozwala na opiekowanie się drugą osobą. Organ drugiej instancji poparł tę argumentację akcentując, że ww. nie udokumentowała faktu niemożności sprawowania opieki ze względu na swoją chorobę oczu – [...], j[...]. Przy czym organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym owo udokumentowanie powinno polegać, wszak w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające chorobę [...] i [...] oraz leczenie operacyjne tego stanu chorobowego, a także [...] oczu. Można zatem domniemywać, że udokumentowanie, tak jak przyjął to organ I instancji, polega na przedstawieniu stosownego orzeczenia o niepełnosprawności. Przyjmując natomiast taką wykładnię art. 132 K.r.io., do którego się odwołano, pominięto jednak, że w świetle tej regulacji nie tylko niepełnosprawność spokrewnionego w bliższym stopniu może decydować o powstaniu obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w stopniu dalszym. Otóż o obciążaniu tym obowiązkiem wnuczki może świadczyć m.in. sam stan zdrowia, wiek, stan majątku, odległość od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny. O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna, a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do niepełnosprawności potwierdzonej stosownym orzeczeniem osoby bliższej pokrewieństwem w stosunku do wymagającej stałej opieki. Organy błędnie założyły, że M. M. jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi sprowadzając zniesienie obowiązku alimentacji do niepełnosprawności udokumentowanej stosownym orzeczeniem. Tymczasem brak takiego orzeczenia nie wyłącza dokonania oceny na podstawie innych dowodów świadczących o takich schorzeniach, co do możliwości sprawowania opieki, która musi mieć charakter stały. Odmówiono skarżącej przyznania zasiłku w sytuacji, gdy z treści wywiadu środowiskowego oraz złożonych oświadczeń wyraźnie wynika, że żadna z córek w/w nie deklaruje możliwości sprawowania opieki nad matką. Należy przy tym zauważyć, że wymienione osoby brak możliwości sprawowania takiej opieki uzasadniają obiektywnymi (usprawiedliwionymi) przesłankami jak inwalidztwo czy przewlekła choroba. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające chorobę narządu wzroku u M. M. wymagającą operacji oka lewego, zaś jak twierdzi ww. czeka ją także operacja oka prawego. Nie sposób także uznać za zasadne ogólnikowe stwierdzenie, że M. M. jest w stanie sprawować opiekę skoro, pomimo choroby, opiekuje się teściową mieszkającą z nią w tym samym budynku, bez jednoczesnego dokonania jakichkolwiek ustaleń co do stanu zdrowia teściowej, a tym samym charakteru tej opieki, która nie musi być stała w rozumieniu ustawy. Niemniej jednak opiekę nad osobą bliską, która jest jej pozbawiona należałoby także rozpatrywać w kategoriach przyczyn obiektywnych usprawiedliwiających niemożność wykonywania jednocześnie stałej, całodobowej opieki nad matką, w sytuacji gdy taką opiekę w pełni zapewnia jej wnuczka. Natomiast zebrany materiał dowodowy wskazuje, że Z. K. zamieszkuje wraz z wnuczką i jej rodziną oraz, że wnuczka faktycznie sprawuje całodobową nad nią opiekę, czego oba organy nie zakwestionowały. Tymczasem celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zabezpieczenie społeczne osób rezygnujących ze źródeł utrzymania (poprzez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź ich niepodejmowanie) dla potrzeb wykonywania opieki nad wymagającym tych starań członkiem rodziny. Zatem brak niebudzących wątpliwości ustaleń, że jedna z córek jest w stanie bez jakichkolwiek obiektywnych przeszkód wykonywać stałą opiekę nad matką może doprowadzić do wypaczenia celu przyznania przedmiotowego świadczenia. W ocenie Sądu organy nie wykazały, że skarżąca nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny skoro nie udowodniono na podstawie art. 7, 77 i 80 k.p.a., że córka niepełnosprawnej Z.K. – M. M. - bez jakichkolwiek obiektywnych przeszkód jest w stanie sprawować stałą opiekę nad swoją matką. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby skarżącej takie świadczenie nie mogło być przyznane. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie miała na względzie ocenę prawną oraz rozważania zawarte w powyżej zaprezentowanym stanowisku Sądu.