IV SA/Gl 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkie Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K (dalej: [...]PWIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) – po rozpatrzeniu zażalenia A.S. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby kręgosłupa jako choroby zawodowej – orzeczenie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że strona – A.S. reprezentowana przez pełnomocników, pismem z dnia 17 listopada 2014 r. zgłosiła podejrzenie choroby zawodowej wskazując, że zgłoszenie dotyczy "choroby kręgosłupa i zwyrodnienia stawów kolanowych". Zaakcentował, że pismem z dnia 18 listopada 2014 r. organ pierwszoinstancyjny wezwał pełnomocników strony do sprecyzowania o jaką chorobę zawodową ubiega się strona, wskazując i pouczając, że wskazana w piśmie inicjującym postępowanie (z dnia 17 listopada 2014 r.) jednostka chorobowa nie figuruje w wykazie chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm., dalej: rozporządzenie). W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 27 listopada 2014 r. – na co zwrócił uwagę – strona wskazała, że "zgłoszenie choroby zawodowej dotyczy choroby kręgosłupa". Organ odwoławczy – odnosząc do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania zebrany w sprawie materiał dowodowy, w postaci tak oświadczeń strony, jak i przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej – uznał, że zasadnie organ pierwszoinstancyjny stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia "choroby kręgosłupa jako choroby zawodowej". Zaakcentował, że choroba kręgosłupa, podobnież jak choroba zwyrodnieniowa stawów, nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Tym samym zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona – analogicznie jak w zażaleniu – nie zgodziła się z działaniem organu inspekcji sanitarnej. W jej motywach wyraziła niezrozumienie i niemożność pogodzenia się z rozstrzygnięciem, podnosząc, że "w czasie pracy 1963 do 1988 r. doznałam choroby kręgosłupa i zwyrodnienia stawów kolanowych". Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że wskazane przez stronę skarżącą schorzenia, tj. choroba kręgosłupa oraz zwyrodnienie stawów kolanowych nie figurują w wykazie chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zaznaczył także, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki niezbędne do uznania zawodowej etiologii rozpoznanych schorzeń, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej określoną w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1507 ze zm., dalej: Kp). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów sanitarnych jak i strony skarżącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu uczyniono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organ dokonał prawidłowego zastosowania art. 61a Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Statuuje zatem dwie, niezależne od siebie, przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie: podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Z kolei druga dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym – co wymaga podkreślenia – przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Toteż kształtuje je doktryna i orzecznictwo przedmiotu. Niemniej jednak zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie – por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia) – tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 163. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony jak umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego. Zarówno w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa, jak i jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego – wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. Orzeczenia oparte o te podstawy mają charakter formalny, kończą postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W tych przypadkach powodem jest bowiem bezprzedmiotowość postępowania, różny jest jedynie moment, w którym ta bezprzedmiotowość występuje - tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 337/12. Przyczyna bezprzedmiotowości może bowiem istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i ujawnić się już po jego wszczęciu czy też pojawić się w jego toku ale – co ważne – przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Przy czym forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 Kpa jest uzależnione właśnie od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. Skład orzekający uznaje, że w przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania, zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzającym, że może mieć ona zastosowanie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego – tak: NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wniosek strony skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył stwierdzenia u niej choroby zawodowej, która – ze swej istoty, wobec braku ujęcia jej w wykazie chorób zawodowych – nie mogła i nie może być tak zakwalifikowana. Tym samym nie może być też przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej gdyż taka jednostka chorobowa nie została unormowana, jako – nawet – hipotetycznie objęta diagnozowaniem pod tym kątem. Toteż skoro, w przedmiotowej sprawie, od początku wskazywana była nienormowana w katalogu chorób zawodowych jednostka chorobowa, rozstrzygniecie organu objęte skargą jest zasadne. Dodatkowo wskazać należy, że schorzenie zdiagnozowane u strony, po pierwsze – związane jest z okresem pracy strony do roku 1988, a po drugie – co istotniejsze – z punktu widzenia kwalifikacji pod kątem choroby zawodowej jest ono prawno-obojętne. W tym miejscu wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu w przedmiotowej sprawie jest (gdyż musi być) inne, jak zapadłe w postępowaniu prowadzonym także z udziałem strony skarżącej, a dotyczącym stwierdzenia u niej choroby narządu wzroku, jako choroby zawodowej. Schorzenia te są inaczej unormowane w aspekcie choroby zawodowej i odmienne sklasyfikowane w rozporządzeniu. W aktach sprawy znajduje się pismo organu (PPIS) z dnia 20 października 2014 r., adresowane do Kierownika Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, (dalej: PCZ WOMP), w którym zwrócono uwagę, że w związku prowadzonym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym choroby zawodowej "choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi, chemicznymi lub biologicznymi" można z przeważającym prawdopodobieństwem przyjąć, że czynności zawodowe wykonywane przez stronę "w latach 1963-1982 stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej narządu wzroku (promieniowanie podczerwone), natomiast w pozostałym okresie zatrudnienia praca bez narażenia" – co jednakże dla przedmiotowej sprawy pozostaje bez znaczenia. W tym miejscu wskazać należy, że art. 61a § 1 Kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca, jak wskazano powyżej, wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które organ zobowiązany jest badać na wstępnym etapie postępowania. Jedną z ich, na co także zwrócono uwagę powyżej, jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (por. A. Plucińska-Filipowicz; Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex 2011). Przesłanka ta jednakże nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Drugą przesłanką, mającą znaczenia dla oceny objętego skargą rozstrzygnięcia, jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Za takie przyczyny uznaje się okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo – na co także zwrócono uwagę powyżej – gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11). Podsumowując podkreślić należy, że skład orzekający podziela stanowisko judykatury, że przedmiot postępowania "istnieje dopóty, dopóki jest utrzymywany związek procedury ze sferą prawa materialnego" – tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479. Tym samym w sytuacji jego braku postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji uznając zaistnienie w sprawie innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej, słusznie wskazały na brak przesłanki materialnej w postaci nie zakwalifikowania przez normodawcę podawanych przez stronę i zdiagnozowanych u niej schorzeń, jako tych o zawodowej etiologii pozwalających na stwierdzenie u niej choroby zawodowej. Jak jednoznacznie wynika z przedstawionej dokumentacji medycznej z lat 80 –tych ub. wieku, na co zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, a strona tego nie neguje, wręcz przeciwnie, schorzenia, które wskazuje jako stwierdzone u niej w postaci: choroby kręgosłupa oraz zwyrodnienia stawów kolanowych, nie figurują w wykazie chorób zawodowych, co czyni działanie organu w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej – bezprzedmiotowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.