IV SA/Gl 550/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] przyznano A. P., na jej małoletnią córkę, D. P., począwszy od [...] r. do [...]r. zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7, art.8 ust. 1 i 2 art.9a i art.10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. nr 86 poz. 732) . W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie opisanej decyzji ustalono, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowująca córkę, a na jej rzecz zasądzone zostały alimenty w kwocie po [...] zł miesięcznie. Ściągalność alimentów okazała się bezskuteczna, co uzasadnia przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ powołał art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w którym ustawodawca określał prawo do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza [...] % kwoty [...] zł. W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia A. P. uznała wydaną decyzję za sprzeczną z prawem i krzywdząca jej rodzinę. Wskazała na odmienną interpretację zapisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którą należało uzależnić prawo do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej od dochodu przypadającego na członka rodziny. Zgodnie z taką interpretacją odwołująca domagała się przyznania na jej córkę uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł. Opisała ponadto swoją sytuację finansową nie pozwalającą jej na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny. Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało ponownie sprawę i wydało w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ustaleń stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż przeciętny miesięczny dochód w rodzinie odwołującej wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowiło kwotę [...] zł. Tym samym rodzina odwołującej spełniała kryterium wymagane do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej. Natomiast osiągany w tej rodzinie dochód nie pozwalał, zdaniem organu, przyznać wnioskodawczyni zaliczki w podwyższonej kwocie. Nie spełniała ona bowiem przesłanek, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. W przepisie tym mowa jest o dochodzie rodziny, a nie o dochodzie na osobę w rodzinie, co oznacza, iż uprawnienie do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej mogłoby zostać przyznane odwołującej w przypadku osiągania w jej rodzinie dochodu w wysokości [...] % kwoty [...] zł tj. [...] zł miesięcznie. A.P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której ponownie zakwestionowała słuszność interpretacji art. 8 ust 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej zastosowanej w jego sprawie. Zdaniem skarżącej interpretacja zastosowana w zaskarżonej decyzji nie uwzględniał jej trudnej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację podkreślając, że ustawodawca wyraźnie zaznaczył w treści przepisu art. 8 ust. 2, iż chodzi w tej normie prawnej o dochód rodziny, a nie dochód na osobę w rodzinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając wniesioną przez A. P. skargę, której zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni prawa dokonanej przez organ administracji, a to wykładni treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się przede wszystkim do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i dokonać oceny ich interpretacji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowi zatem konsekwentne odbicie cytowanego przepisu art. 7 Konstytucji RP i obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. O sposobie rozumienia przepisu, w przypadku wątpliwości co do jego treści, decyduje interpretacja dokonywana przez organy administracji przy użyciu rozmaitych dyrektyw interpretacyjnych. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i doktryny można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jednakże w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. W takim przypadku trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). Należy pamiętać także, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni . Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, iż ustalenie kryteriów dochodowych dla zaliczki alimentacyjne wypłacanej w wymiarze podwyższonym w oparciu o dochód rodziny, nie uwzględniający dochodów przypadającego na członka rodziny, wypaczałoby cele ustawy o zaliczce alimentacyjnej, i kolidowałoby z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP. Staje się więc oczywiste, iż wykładania taka pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 ustawy zasadniczej. Zgodnie z tym, co wyżej powiedziano wykładnia ta wystarczająca do odczytania treści zakodowanej przez ustawodawcę w normie zapisanej w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nakazuje tym samym sięgnąć do innych metod interpretacyjnych. W tym celu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało odnieść się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierować się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Odnosząc się do wcześniejszych uwag, stwierdzić trzeba, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, zwłaszcza rodziny wielodzietnych i niepełnych, znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Przypisywanie przeto racjonalnemu ustawodawcy, iż preferuje rodziny składające się z mniejszej ilości dzieci, wbrew zapisowi art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu kierować szczególną pomoc do rodzin wielodzietnych byłoby niezasadne. Równie nieuprawnionym byłoby twierdzenie, iż w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wolą racjonalnego ustawodawcy, miałoby być wprowadzenie kryterium dochodowego uzależnionego od dochodu rodziny, a nie od dochodu przypadającego na członka w rodzinie. Rozumowaniu takiemu zaprzecza wykładania systemowa przepisów realizujących prawa obywateli gwarantowane mocą art. 71 Konstytucji RP. Ustawa o zaliczce alimentacyjnej w jej art. 7 ust. 2 uzależnia przyznanie zaliczki alimentacyjnej według kryterium dochodu ustalanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Czyni tak też ustawa z dnia 21 czerwca 2001r.o dodatkach mieszkaniowych w jej art. 3 ust.1 określając, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, ... jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego .... nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (Dz.U. Nr 71 poz.734), ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przyznając w art. 8 ust.1 prawo do świadczeń z pomocy społecznej według kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( tekst jednolity Dz. U. 2008r. Nr 115 poz. 728), a także ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w art. 5 ust. 1 stanowiąc, iż zasiłek rodzinny przysługuje..... jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł tekst jednolity (Dz. U z 2006r. Nr 139 poz.992). Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nadto do poglądu prezentowanego w orzecznictwie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o konieczności posiłkowania się w ramach stosowania przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej definicją legalną pojęcia "dochód rodziny" stworzoną na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu pogląd ten nie jest trafny. Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, w sprawach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Unormowanie zawarte w przepisach art. 7 i art.8 ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest regulacją pełną, a zatem nie wymaga posiłkowania się przepisami innych aktów prawnych. W treści art. 7 tej ustawy zamieszczono kryteria pozwalające na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Jednym z tych kryteriów jest dochód rodziny w przeliczeniu na jej członków. Wyłącznie zgodnie z tym kryterium należy ustalać uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej, także w jej podwyższonym rozmiarze. Sprzeczne natomiast byłoby z rozwiązaniem zawartym w art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, a w konsekwencji niedopuszczalne w świetle jej art. 18 ust. 2 wprowadzenie dodatkowego kryterium dochodowego, nie znanego temu aktowi prawnemu. Tym samym, dla przyznania zaliczki alimentacyjnej w jej podwyższonym rozmiarze nie należy sięgać do rozwiązań spoza ustawowy o zaliczce alimentacyjnej, gdy również i w tym wypadku rozwiązanie dostarcza ten akt prawny. Reasumując, należy uznać skargę A. P. za w pełni uzasadnioną. Nadanie przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej takiego brzmienia, jak to zostało dokonane w zaskarżonej decyzji doprowadziło bowiem do stosowania prawa materialnego w sposób sprzeczny z art. 8 Konstytucji RP, zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego. Wskazać należy dodatkowo, iż w procesie stosowania prawa nadano przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej odmienną treść, niż przyjęta w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzjach. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego sygn. akt I OSK 661/07, z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 171/07, z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 170/07, czy z dnia 9 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 72/07 i sygn. akt I OSK 73/07 uznano bowiem, iż pojęcie "dochód rodziny" użyte w przywołanej normie prawnej należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy p.p.s.a. Dodatkowo, odnosząc się do podanego w zaskarżonej decyzji, jako podstawa rozstrzygnięcia, przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż przepis ten nie może odnosić się do pkt 2 decyzji, w którym organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. Uchybienie to potraktowane zostało jednak, jako naruszenie prawa pozostające bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu przy uwzględnieniu treści art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192 poz. 1378). Z przepisu tego wynika, iż sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.