IV SA/Gl 616/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie kontynuacji wypłaty zasiłku stałego oddala skargę. Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. M. D. wniósł wniosek zmianę decyzji w przedmiocie kontynuacji wypłaty zasiłku stałego. Prezydent Miasta B., w wyniku rozpoznania tego wniosku, decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany decyzji w sprawie kontynuacji wypłaty zasiłku stałego za miesiąc marzec br.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. stwierdziło nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wskazał przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji z [...]r., nie podał numeru i daty decyzji, której dotyczy wydane rozstrzygnięcie a nadto nie ustalił w jakim trybie strona oczekuje zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego. Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku z dnia 25 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wniesieniem skargi do Sądu na decyzję Kolegium z [...]r. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 97 i art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") odmówił zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie kontynuacji wypłaty zasiłku stałego za miesiąc marzec 2017 r. z wniosku z dnia 28 grudnia 2017 r., z uwagi na brak okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że zwrócono się do wnioskodawcy o możliwość ubiegania się o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 k.p.a., do czego jednak wnioskodawca się nie ustosunkował. W pouczeniu wskazano, że od postanowienia nie przysługuje zażalenie. Pismem z dnia 7 marca 2018 r. M. D. (dalej: "skarżący") wniósł zażalenie (lub odwołanie) od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie, że od postanowienia nie przysługuje zażalenie, a także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie nastąpiło zagadnienie wstępne,. Nadto twierdził, że zawieszenie obligatoryjne wyprzedza fakultatywne. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, która jego zdaniem powinna być wydana w formie postanowienia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a., podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i przedmiotowych Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka. Natomiast niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia albo wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia określonego działania organu. Następnie Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec wskazanych regulacji prawnych Kolegium stwierdziło, że skoro jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, to na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. W tym względzie Kolegium powołało się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r. sygn akt II OSK 2991/12, w ocenie którego istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i zarazem wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wniesione przez stronę zażalenie na postanowienie z dnia [...]r., na mocy którego odmówiono zawieszenia postępowania, Kolegium uznało za niedopuszczalne. Pismem z dnia 20 maja 2018 r. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 134 k.p.a., którego, zdaniem skarżącego, nie można w drodze odesłania do art. 144 k.p.a. stosować odpowiednio do zażaleń, gdyż terminy wniesienia środków prawnych, o których mowa w art. 129 § 2 i art. 141 § 2 k.p.a. są różne dla zażaleń i odwołań. Skarżący twierdził, że skoro w Kodeksie postępowania administracyjnego istnieje tylko pojęcie "niedopuszczalności odwołania" to w drodze odesłania do art. 144 k.p.a. nie można wprowadzić nowego pojęcia jakim jest "niedopuszczalność zażalenia". Nadto skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że sprawa się toczy "z wniosku z dnia 28 grudnia 2017 r." podczas gdy zdaniem skarżącego wniosek został złożony w dniu 25 kwietnia 2017 r. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie należy przypomnieć, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych oraz postanowień jest sprawowana co do zasady z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, o czym przesądza treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowej było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przepis art. 134 k.p.a. ma zastosowanie również w zakresie obowiązku stwierdzania niedopuszczalności zażalenia, stosownie do zawartego w art. 144 k.p.a. odesłania do odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. Z przepisu art. 144 k.p.a. wynika bowiem, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zakres zawartego w tym przepisie odesłania do "przepisów dotyczących odwołań" - obejmuje również regulację zawartą w art. 134 k.p.a. Analiza wskazanego art. 134 k.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że zażalenie nie jest dopuszczalne obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia. Trafne jest bowiem stanowisko Kolegium, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2148/17 wskazał, że "skoro w przepisie użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" (zob. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15). Na postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...]r. o odmowie zawieszenia postępowania (błędnie nazwanego decyzją) nie przysługiwało zatem zażalenie. W związku z czym wniesione przez skarżącego zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało działające jako organ odwoławczy Kolegium do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ponadto wbrew zarzutom skargi nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył wniosek datowany na dzień 28 grudnia 2017 r. o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej kontynuacji wypłaty zasiłku stałego, toczącej się na podstawie jego wniosku z 25 kwietnia 2017 r. Skoro więc organ rozstrzygał w kwestii wniosku z 28 grudnia 2017 r. o zawieszenie postępowania, to dlatego powołał się na ten wniosek w sentencji rozstrzygnięcia. Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a co za tym idzie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a, co orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.