IV SA/Gl 621/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...]r. przyznał K. W. zasiłek rodzinny na dzieci J. W. i K. G. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. wraz z jednorazowym dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolonego 2018/2019 na dziecko K. G. Decyzja nie zawierała uzasadnienia, gdyż w całości odpowiadała żądaniu strony. Następnie decyzją z [...]r. nr [...] wymieniony organ, działając m.in. na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze z., dalej: "u.ś.r."), uchylił w całości wskazaną na wstępie decyzję z [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w dniu 23 października 2017 r. podjęła zatrudnienie w firmie A Sp. z o.o., co zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. stanowi uzyskanie dochodu. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.ś.r zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 674 zł. Natomiast jak stanowi art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostające pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Organ stwierdził, że należało ponownie przeliczyć dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez stronę z miesiąca następującego po miesiącu w którym dochód został uzyskany, tj. za listopada 2017 r. Natomiast w wyniku ponownego przeliczenia ustalono, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony od miesiąca grudnia 2017 r. wynosi 852,81 zł. Organ stwierdził, że w tej sytuacji od 1 grudnia 2017 r. świadczenia rodzinne na dzieci nie przysługiwały. K. W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, że dochód uzyskany za listopad 2017 r. był związany z jednorazową sytuacją, ponieważ podejmując pracę musiała odbyć szkolenie w pełnym wymiarze godzinowym, tj. 8 godzin dziennie. Obecnie ma stałe godziny pracy, po 6 godzin i w związku z tym jej zarobki będą wynosiły około 1 300 zł. Dlatego uważa za niesprawiedliwe, że w związku z jedną wyjątkową sytuacją będzie pozbawiona świadczeń. Jednocześnie wskazała na trudną sytuację materialną rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało trafność stanowiska organu I instancji. Wyjaśniło, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikacji wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do świadczeń rodzinnych na wypadek, gdyby w sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o ich przyznanie nastąpiły zmiany polegające na pomniejszeniu lub zwiększeniu kwoty pozyskiwanych środków pieniężnych, co w tym ostatnim przypadku ma miejsce w okolicznościach określonych w art. 3 pkt 24 u.ś.r. , a więc m.in. w przypadku uzyskania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Następnie Kolegium wskazało, że po ponownym przeliczeniu dochodu uzyskanego przez stronę z tytułu zatrudnienia dochód na osobę w rodzinie wyniósł 852,81 zł. Na tak wyliczony dochód składa się dochód rodziny w 2016 r. w kwocie 11 375,42 zł; miesięczny dochód rodziny w 2016 r. w wysokości 947, 85 zł oraz dochód uzyskany za listopad 2017 r. w wysokości 1610,49 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył kwotę kryterium dochodowego, tj. 674 zł. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 32 u.ś.r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium przywołało treść art. 5 ust. 4b u.ś.r. a nadto wskazało, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 24 ust. 7 u.ś.r.). W konkluzji zaznaczono, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała podstawa do zweryfikowania dochodów rodziny K. W. z uwagi na dochód uzyskany w listopadzie 2017 r. K. W. wniosła skargę od powyższej decyzji w której ponownie akcentowała, że przekroczenie dochodu w miesiącu listopadzie miało charakter jednorazowy ze względu na dłuższy czas pracy związany ze szkoleniem. Podniosła, że zna przykłady osób z jej miejsca pracy, będących w podobnej sytuacji, gdzie dochód został przekroczony w związku ze szkleniem i które po złożeniu oświadczenia, że była to jednorazowa sytuacja, nadal świadczenie otrzymują. Uważa, że sprawiedliwszym rozwiązaniem byłoby wstrzymanie świadczeń na miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z przyczyn w niej niepodniesionych, a które Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest legalność decyzji w sprawie uchylenia w całości decyzji przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017r., poz.1952 ze zm. - zwaną jak dotychczas "u.ś.r."), która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania oraz wypłacania. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 - dodatki do tego zasiłku. Natomiast podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności - nieprzekraczające kwoty 764 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 24 lit.c ww. ustawy, uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei w myśl art. 5 ust. 4b u.ś.r. - w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Z tej regulacji wynika jednoznacznie, że dochód uzyskany to dochód "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". Ustawodawca uwarunkował więc zaliczenie takiego dochodu do dochodu rodziny od tego, czy dochód ten będzie uzyskiwany przez okres na jaki wnioskodawcy przysługuje określone świadczenie. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 u.ś.r. w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca od dnia 1 listopada 2017r. pobierała zasiłek rodzinny przyznany na dzieci od 1 listopada 2017r. do 31 października 2018r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019, przyznany na syna K. w kwocie 100 zł jednorazowo. Bezsporne jest również, że skarżąca podjęła zatrudnienie od dnia 23 października 2017 r. i w listopadzie uzyskała z tego tytułu dochód po odliczeniach w wysokości 1610,49 zł, co wynika z zaświadczenia pracodawcy. Na tej podstawie organy powołując się na art. 5 ust.4b w związku z art. 24 ust.7 u.ś.r. uznały, że dochód rodziny skarżącej wynoszący 852,81 zł przekracza graniczną kwotę uprawniającą do przedmiotowego zasiłku i dodatku, tj. kwotę 674 zł. Zgodzić się należy z organami, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała podstawa zweryfikowania dochodów rodziny skarżącej z uwagi na dochód przez nią uzyskany w listopadzie 2017 r. Niemniej jednak owa weryfikacja winna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, a więc stosownie do art.5 ust.4b u.ś.r. również fakt, czy dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia rodzinnego. Niewątpliwe jest w sprawie, że organy przyjęły, iż skarżąca uzyskuje dochód za każdy miesiąc, gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się umowa o pracę zawarta w dniu 19 października 2017r. pomiędzy A Sp. z o.o. a skarżącą, jedynie na okres od 23.10.2017r. do 21.12.2017r. W aktach brak jest natomiast dalszych umów, z których wynikałoby na jaki okres skarżąca jest nadal zatrudniona u tego samego pracodawcy a także na jakich warunkach, czy na tych samych czy też nastąpiła istotna zmiana warunków pracy i płacy. Tymczasem jak już wyżej wskazano, aby móc skorzystać z kompetencji określonej w cyt. wyżej z art. 5 ust.4b ustawy, przedmiotowy dochód winien być uzyskiwany w okresie, na który weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Także zmiany w wynagrodzeniu strony będące następstwem zawarcia nowej umowy zmieniającej dotychczasowe warunki pracy i płacy mogą mieć wpływ na ustalenie dochodu. Natomiast organy w decyzjach w jakikolwiek sposób nie ustosunkowały się do tych okoliczności, co stanowi naruszenie norm procesowych w postaci przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § k.p.a. Ponadto należy wskazać na kolejne uchybienia. Otóż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie określił ani kwoty dochodu rodziny za 2016 r. ani źródeł tego dochodu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wprawdzie wskazał wysokość dochodu rodziny skarżącej za 2016 r. niemniej jednak nie określił również z jakich źródeł dochód ten został uzyskany. Z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wynika, że wysokość uzyskanego przez nią dochodu wynosi 11 083, 68 zł. W aktach brak jest natomiast dokumentów potwierdzających źródła tego dochodu. Skarżąca we wniosku wskazała m.in. "alimenty według wyroku J. W. 4 800 zł", natomiast w aktach brak tego wyroku w związku z czym nie można ustalić jakiej wysokości alimenty zostały zasądzone na rzecz tego dziecka oraz od kiedy, a więc czy dotyczą one całego roku 2016, czy tylko jego części. Jednakowoż w aktach znajduje się zestawienie dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym 2016 r. oraz po tym roku, sporządzone przez pracownika organu I instancji, z którego wynika, że roczny dochód rodziny po odliczeniu zobowiązań wyniósł 2375, 42 zł, zaś miesięczny dochód rodziny wyniósł 197,95 zł (k-11 akt adm.). Zważywszy, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na źródła i wysokość dochodu rodziny skarżącej za 2016 r., zaś decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej zasiłki rodzinne na okres 2017/2018 i dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 nie zawiera uzasadnienia, to nie można stwierdzić, czy kwota dochodu za 2016 r. została prawidłowo wyliczona. Tymczasem powyższe ma istotne znaczenie skoro przy ponownym przeliczeniu dochodu bierze się pod uwagę dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dochód dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego osiągnięty w roku bazowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co w niniejszej sprawie dotyczy 2016 r., powiększony o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności stanowiło istotne uchybienie art. art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § k.p.a. Uchybieniem organów jest także orzeczenie organów o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...]r. nr [...], czyli z mocą wsteczną. Wprawdzie przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, tym niemniej analiza tegoż przepisu w kontekście systemowym a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Wymaga przy tym podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2012 roku, I OSK 1099/12; z dnia 3 listopada 2011 roku, I OSK 1035/11, z dnia 27 września 2017r., sygn. akt I OSK 196/16 oraz wyroki WSA: w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 roku, II SA/Lu 500/10; w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 roku, II SA/Łd 1360/11 i z dnia 20 września 2011 roku, II SA/Łd 616/11). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z treścią jej uzasadnienia. Otóż decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. przyznającej prawo skarżącej do zasiłku rodzinnego na synów J. i K. od 1 listopada 20017r. do 31 października 2018r. oraz dodatku do owego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019, przyznanego na syna K. w kwocie 100 zł jednorazowo, natomiast jak wskazano w uzasadnieniu decyzji " świadczenia rodzinne na dzieci (...) nie przysługuje Stronie od dn. 01.12.2017 r.". Skoro organ uchylił w całości decyzję przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych, a w jej uzasadnieniu ograniczył zakres tego uchylenia do okresu od 1 grudnia 2017r., to wystąpiła niespójność wymagająca weryfikacji. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i odbiegającego od treści uzasadnienia zakresu rozstrzygnięcia. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Tymczasem Kolegium kwestii tej nie miało na względzie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wymienione naruszenia przepisów postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej wskazania, a w szczególności uzupełni materiał dowodowy w wyżej naprowadzonych kierunkach oraz na jego podstawie dokona stosownych ustaleń. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.