IV SA/Gl 631/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent Miasta) decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania J.P. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opłatę czynszu. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, podstawę rozpoznania sprawy stanowi art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 natomiast, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest więc przewidziany na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą. Ponadto, z użytego w treści wskazanego unormowania sformułowania "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ nie ma obowiązku przyznawania tego świadczenia nawet jeśli zainteresowany spełnia kryteria ustawowe. Wedle ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego, strona spełnia kryterium dochodowe okrążone w art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie a art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby życiowe osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględniona jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W 2014 r. na realizację zadań własnych, w tym zasiłków celowych, ośrodek otrzymał [...] zł. Z pomocy w formie dożywiania korzysta rocznie około [...] dzieci. Na pomoc w tej formie ośrodek rocznie musi przeznaczyć minimum [...] zł. Pozostała środki zostały przeznaczone na pomoc dla osób spełniających kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W 2013 r. średnia miesięczna wysokość zasiłku celowego dla rodziny, na zaspokojenie przez nich, innych podstawowych potrzeb bytowych, wyniosła [...] zł. Ośrodek nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób zgłaszających się o pomoc, gdyż pozostające do jego dyspozycji środki finansowe muszą zostać przeznaczone dla osób i rodzin znajdujących się w najtrudniejszych sytuacjach życiowych. W ocenie organu I instancji, uznanie administracyjne mieści w sobie prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Skoro organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielić pomiędzy stale rosnącą liczbę osób ubiegających się o wsparcie, nie ma on obowiązku przyznania świadczenia w żądanej i oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się a nie, do zapewnienia stałego źródła dochodu (art. 2 i 3 u.p.s.). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Za niezbędne uznano przyznanie pomocy stronie w formie zasiłku celowego na żywność, leki, pomocy rzeczowej oraz zasiłku okresowego w drodze odrębnej decyzji. W odwołaniu z dnia [...] J.P. podnosi, iż od [...] MOPS odmawia mu przyznania zasiłku celowego na opłacenie części czynszu, stanowiącej różnicę między dodatkiem mieszkaniowym a jego wysokością. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, żyje na skraju ubóstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało kwestionowane rozstrzygnięcie w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania żądanego świadczenia. Podkreślił w szczególności, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Zasiłek celowy, będący świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego, przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod tym pojęciem należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Z analizy art. 39 wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. W ocenie organu odwoławczego twierdzenia skarżącego, że "od [...] do chwili obecnej MOPS odmawia przyznania zasiłku celowego na opłacenie różnicy czynszu do KSM, ponieważ ma dodatek mieszkaniowy i brakuje jemu na opłacenie różnicy czynszu" są wyrazem jego roszczeniowej postawy. J.P. mieszka w [...]-metrowym mieszkaniu i to na nim, a nie na organach pomocy społecznej spoczywa obowiązek uiszczania czynszu za mieszkanie. Organy pomocy społecznej mogą go w tym wspierać, ale nie mają obowiązku regulowania w całości jego zobowiązań. Taka postawa uzasadnia przekonanie, że oczekuje on zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb ze środków pomocy społecznej, a ze swojej strony nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji bytowej. W skardze z dnia [...] J.P. podnosi, iż otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, natomiast czynsz za mieszkanie wynosi [...] zł. Prosi o wskazanie z jakich środków ma pokryć różnicę w czynszu. Kwestionuje tezę Kolegium o jego roszczeniowej postawie, dążeniu do zaspokojenia wszystkich potrzeb, podczas gdy sytuacja taka nie ma miejsca. Zwraca uwagę na standardy unijne w zakresie pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powtórzyło argumenty podnoszone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Podjęcie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.)., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s., nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r. , II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania uznania w normach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (granice zewnętrzne uznania), jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego (granice wewnętrzne uznania). Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć co następuje. Zewnętrznych granic uznania pozostającego w dyspozycji organu podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego poszukiwać należy w normie zawartej w art. 39 u.p.s. (dyrektywy pozytywne), ale także w przepisach art. 11 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 u.p.s. (dyrektywy negatywne). Na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. należy wyróżnić dwie podstawowe dyrektywy pozytywne: po pierwsze - zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – ust. 2 art. 39 wskazuje rodzaje owych potrzeb, które mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem " w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r. , I OSK 1523/07 , LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r. , I OSK 1451/07 , LEX nr 489096). Przywołane wyżej dyrektywy pozytywne mają o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego, że dokonanie kwalifikacji potrzeby objętej wnioskiem jako "niezbędnej potrzeby życiowej" otwiera możliwość prowadzenia dalszego postępowania w takiej sprawie, z uwzględnieniem dyrektyw przytoczonych poniżej. Natomiast przyjęcie stanowiska przeciwnego, a więc odmowa uznania potrzeby objętej wnioskiem za niezbędną, skutkuje koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego bez dalszego badania sprawy. Dyrektywy negatywne, a więc takie, które mimo zakwalifikowania potrzeby bytowej jako niezbędnej, wyłączają możliwość przyznania zasiłku celowego, to marnotrawstwo (art. 11 ust. 1 u.p.s.), brak współdziałania (art. 11 ust. 2 u.p.s.) oraz dysproporcja między deklarowanym dochodem a sytuacją majątkową wnioskodawcy (art. 12 u.p.s.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s., w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Po myśli art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Również w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12 u.p.s.). Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 oraz art. 4 u.p.s. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935, w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) . Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyjąć należy następujące dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego w sferze odnoszącej się do zasiłków celowych określonych art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.: po pierwsze - zasiłek celowy może być przyznany jedynie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej ; po drugie – wsparcie takie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoba (rodzina) samodzielnie nie jest w stanie tej niezbędnej potrzeby bytowej zaspokoić; po trzecie – zasiłek celowy, podobnie jak inne świadczenia z zakresu pomocy społecznej, mają charakter pomocniczy - wspierają osobę (rodzinę) w wysiłkach podejmowanych dla zaspokojenia potrzeby; po czwarte - osoba (rodzina) ubiegająca się o wsparcie powinna współdziałać z instytucjami pomocowymi w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej; po piąte - celem świadczenia pomocowego powinno być umożliwienie jego adresatowi życia w godnych warunkach. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że przedmiotem wniosku strony było przyznaniem zasiłku celowego na pokrycie części opłat za mieszkanie. W ocenie Sądu zgłoszona potrzeba nie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb bytowych, nie warunkuje bowiem egzystencji skarżącego. Nawet gdyby uznać, iż przedmiotem żądania J.P. jest kwestia zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to trzeba zauważyć, iż pobiera on dodatek mieszkaniowy, poza tym utrzymuje się ze świadczeń pomocowych. Ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, który nie wyklucza możliwości zatrudnienia. Brak w aktach sprawy informacji o jego aktywności w poszukiwaniu pracy. Świadczenia pomocowe powinny być udzielane w sytuacji, kiedy osoba wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości nie jest w stanie pokonać określonych trudności życiowych. Skarżący w żaden sposób nie współdziała z organem w celu poprawy swoje trudnej sytuacji życiowej. Wobec powyższego, skoro brak było podstaw do zakwalifikowania potrzeby określonej we wniosku skarżącego jako "niezbędnej potrzeby życiowej", a nawet zakwalifikowanie jej do tej kategorii nie uzasadniałoby przyznania żądanego świadczenia ze względu na jego bierność w podejmowaniu działań zmierzających do poprawy trudnej sytuacji życiowej, odmowa przyznania zasiłku celowego znajduje uzasadnienie w świetle postanowień art. 39 ust. 1 u.p.s. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .