IV SA/Gl 665/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi Spółki z o.o. A w S. Ś. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę Wystąpieniem z dnia [...] r. skierowanym do skarżącej spółki inspektor pracy na zasadzie art. 33 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) wniósł o wykonanie przez tego pracodawcę siedmiu zaleceń mających na celu usunięcie niezgodności ujawnionych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, m.in. w zakresie ustalenia odpisu podstawowego na jednego pracownika zatrudnionego w szczególnie uciążliwych warunkach pracy w wysokości [...] % przeciętnego wynagrodzenia miesięcznie, naliczenie i odprowadzenie na rachunek Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych różnicy między odpisem na jednego pracownika zatrudnionego w szczególnie uciążliwych warunkach w wysokości [...] % przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego a dotychczas naliczanym i odprowadzanym odpisem w wysokości [...] % oraz zamieszczanie klauzuli dopuszczającej możliwość wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę z zachowaniem 2 tygodniowego okresu wypowiedzenia w umowach o pracę zawartych na czas określony, dłuższy niż 6 miesięcy. Zobowiązał także zakład pracy do poinformowania inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w tym wystąpieniu wniosków w terminie 30 dni od daty jego otrzymania. Pismem z dnia [...] r. skarżąca spółka złożyła do Okręgowego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Państwowej Inspekcji Pracy odwołanie wnosząc o uchylenie wskazanego wystąpienia w kwestiach opisanych powyżej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w piśmie z dnia [...] r. powołując się na regulacje zawarte w art. 11 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługują od niego żadne środki odwoławcze. Traktując pismo Okręgowego Inspektora Pracy w K. jako ostateczną decyzję administracyjną skarżąca złożyła skargę na to pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego, art. 107 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie. Podkreślił, że wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wystąpienie tym różni się od decyzji, iż nie jest ono bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Nie jest ono władczym działaniem prawnym organu administracji, gdyż pozostawia pracodawcy znaczną swobodę uznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, iż przedmiotem skargi jest pismo Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. Pismo to zostało nazwane przez skarżącą spółkę ostateczną decyzją administracyjną. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnym utrwalony jest pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Analizując treść wskazanego pisma Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie w nim zawarte sprowadza się do stwierdzenia o niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w sprawie niedopuszczalności odwołania jest ostateczne, nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy. W ocenie Sądu z takim właśnie orzeczeniem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż wspomniane pismo zawiera minimalne wymagane dla takiego aktu elementy. Są nimi oznaczenie organu oraz strony do której kierowane jest postanowienie, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby, która je sporządziła. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania jako postanowienie kończące postępowanie podlega kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Dokonując kontroli tego aktu pod względem materialnym i formalnym Sąd stwierdził, iż nie uchybia ono przepisom prawa materialnego ani procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wskazuje formy prawne działania organów tej inspekcji; są nimi decyzje, wystąpienia oraz wnoszone przez inspekcję powództwa. Zgodnie z jego brzmieniem w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7; 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W art. 11 cytowanej powyżej ustawy wskazane są uprawnienia organów pracy, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia; są nimi: 1) nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazanie: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazanie wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazanie wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 5) nakazanie, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; 6) nakazanie ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku; 7) nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 8) skierowanie wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, o ich usunięcie, a także o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. W przypadku stwierdzenia innych naruszeń niż wymienionych w art. 11 pkt 1-7 inspektor pracy kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście przyszło ocenić charakter prawny wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie wskazanego powyżej art. 11 jako że wśród norm tej ustawy brak jest szczegółowego sprecyzowania charakteru tegoż wystąpienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej. Należy bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, iż ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań dokonał wyraźnego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami, a więc nakazami, zakazami oraz wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Rozróżnienie to związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Nakazy wydawane są bowiem w przypadkach ściśle określonych w art. 11 pkt 1-4 i 6-7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Do kompetencji okręgowego inspektora pracy na podstawie art. 11 pkt 5 ww. ustawy o PIP należy wydanie decyzji zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju, w przypadku stwierdzenia, że stan bhp zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych, wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym - co jest całkowicie nowym rozwiązaniem - osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą. Natomiast w pozostałych przypadkach inspektorom pracy służy prawo zgłoszenia wystąpienia. Władczy charakter nakazu oraz dotkliwość konsekwencji, jakie za sobą niosą, przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) i zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego. Takiej formy, ani też trybu odwoławczego ustawodawca wyraźnie nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o jakim mowa w art. 11 ust. 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej. W tej mierze Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 (Prawo Pracy z 2003r., nr 10, str.38), a stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tak kategoryczne sformułowanie nie znajduje bowiem oparcia w obowiązujących przepisach, a treść uzasadnienia tegoż wyroku nie jest przekonywująca. O ile przy tym nie sposób nie zgodzić się z wywodem prowadzącym do konkluzji, iż z uwagi na szczególne elementy zawarte w wystąpieniu może ono być traktowane jako decyzja administracyjna, to jednak stojąc na gruncie prawidłowego wystąpienia, odpowiadającego w pełni dyspozycji art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, niepodobna takiego poglądu forsować. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oparcie go wyłącznie na potrzebie ochrony obywateli i innych podmiotów w ich stosunkach z władzą administracyjną, czy też intencjach ustawodawcy nie wytrzymuje krytyki. A skoro wystąpienie inspektora pracy nie nakłada na pracodawcę żadnych obowiązków prawnie skutecznych (w sensie nadającym się do egzekwowania), zaś samo zobowiązanie do poinformowania o sposobie i terminie realizacji zawartych w nim wniosków nie kryje prawnej dyrektywy bezwzględnego postąpienia zgodnie z nimi, odpada argument władczego rozstrzygania. W obowiązującym porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu przewidującego sankcje za niezastosowanie się do wniosków zawartych w wystąpieniu czy za nieudzielenie informacji, o jakiej mowa w art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy. Brak jest też na gruncie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy środków pozwalających na wymuszenie pożądanego zachowania pracodawcy czy podania informacji w tej materii. Nadto, wypadnie zgodzić się z organem, iż przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w cytowanym wyroku wypaczałoby cel i sens wyposażenia inspektorów pracy w tak różnorodne środki prawne. Nota bene krytycznie co do tego stanowiska wypowiedział się Andrzej Kisielewicz w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01 (OSP z 2003, Nr 4, poz. 48) stwierdzającego, że przedmiotowe wystąpienie nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niemniej jednak glosator opowiedział się za zakwalifikowaniem owego wystąpienia do tej właśnie kategorii aktów i czynności (art.16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie podziela tego stanowiska glosatora, w pełni aprobując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2002 r., który w jego ocenie zachował aktualność na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W tym kierunku orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (postanowienie z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 118/06, postanowienie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. IV SA/Gl 895/05, postanowienie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. IV SA/Gl 647/05 - NSA oddalił skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 710/06) Słusznie przy tym wskazano w odpowiedzi na skargę, iż w tym wypadku uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, że nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym, inaczej niż w przypadku pozostałych środków, w jakie wyposażono inspektorów pracy. Trzeba też nadmienić, że zarówno oni, jak i pracodawcy nie pozostają bez możliwości dalszego działania, bowiem inspektor może wykorzystać pozostałe środki przewidziane ustawą o inspekcji pracy, zaś pracodawcy służy ochrona zagwarantowana w innych przepisach, zwłaszcza z zakresu prawa cywilnego i pracy. Skoro jak wskazano powyżej wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, nie służy od niego odwołanie. Wydane w sprawie postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest zatem zasadne. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 104, 107 § 1 i § 3 k.p.a. upadają poprzez uznanie, iż zaskarżone pismo jest postanowieniem kończącym postępowanie a nie decyzją administracyjną. W ocenie Sądu zawiera ono rozstrzygnięcie, którym jest stwierdzenie o niedopuszczalności odwołania oraz poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie zamieszczono w nim co prawda pouczenia o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, uchybienie to nie jest jednak uchybieniem postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku Sąd może uchylić zaskarżone postanowienie. Na marginesie wypadnie tylko dodać, że w przypadku uznania, że przedmiotem zaskarżenia jest wspomniane pismo, to z uwagi na brak możliwości jego zaskarżenia, skarga ulegałaby odrzuceniu. Podobnie w razie potraktowania wystąpienia jako aktu lub czynności podlegających co prawda zaskarżeniu, ale po wyczerpaniu właściwego trybu. Jego pominięcie w sprawie również uzasadniałoby odrzucenie skargi. W konsekwencji tych wywodów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu materialnemu i procesowemu, wobec czego należało oddalić skargę w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.