IV SA/Gl 683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Służby Więziennej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), Dyrektor Zakładu Karnego w W. odmówił wypłacenia plutonowemu w stanie spoczynku R. J. i, ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane w okresie pełnienia służby 85 godzin służby poza rozkładem czasu. W uzasadnieniu organ administracyjny przyznał, że skarżący został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem [...] r., na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 przywołanej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., i w dniu zwolnienia posiadał wypracowane 85 godzin poza rozkładem czasu służby. Podkreślił jednak, iż obowiązujące przepisy nie przewidują wypłaty z tego tytułu ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, czas funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Z kolei w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu udziela mu się, w tym samym wymiarze, czasu wolnego od służby, co nie było w niniejszej sprawie możliwe, gdyż strona przebywała aż do dnia odejścia ze służby na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W odwołaniu do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. R. J. dał wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Skarżący zaakcentował, że 85 godzin pełnienia służby poza rozkładem czasu przepracował na wyraźne polecenie przełożonych. W tym miejscu wskazał, że dolegliwości zdrowotne wystąpiły u niego już w [...] r., o zamiarze odejścia ze służby poinformował Dyrektora Zakładu Karnego w W. w [...], zaś wypowiedzenie złożył dopiero w grudniu tego roku a w konsekwencji pracodawca miał, jego zdaniem, wystarczająco dużo czasu na podjęcie odpowiednich działań zmierzających do rozwiązania rzeczonego problemu. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 15, art. 17 ust. 3, art. 104 i art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu powołał się na art. 110 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., zgodnie z którym funkcjonariusz zwolniony ze Służby Więziennej na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 tej regulacji otrzymuje odprawę, ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe, zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72, zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci, a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Nadto wskazał, że z mocy art. 113 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, funkcjonariuszowi takiemu wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze Służby Więziennej świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organ odwoławczy podkreślił, iż cytowane wyżej unormowania formułują enumeratywny katalog świadczeń, w którym nie ma mowy o pieniężnym ekwiwalencie za służbę pełnioną poza rozkładem czasu. W tym miejscu dodał, że omawiany ekwiwalent nie został również uregulowany w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4, poz. 39). Z §7 ust. 2 tego aktu wynika bowiem wyraźnie, że w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby funkcjonariuszowi udziela się jedynie w tym samym wymiarze czasu wolnego od służby. Zważywszy powyższe, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. zaznaczył, że skarżący otrzymał świadczenia przysługujące mu na podstawie art. 110 ust. 1 i art. 113 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., natomiast dni wolne od służby, w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu powinien był wykorzystać jeszcze przed przejściem na długotrwałe zwolnienie lekarskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. J. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją wydaną przez organ drugiej instancji. Skarżący podkreślił, że w sprawach nieuregulowanych przepisami pragmatyki służbowej stosuje się postanowienia Kodeksu pracy. W rezultacie, jego przełożony, będąc powiadomionym o zamiarze odejścia ze służby z dniem [...] r., w formie raportu złożonego w dniu [...] r., powinien podjąć stosowną decyzję. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację, na którą powołał się w swej decyzji dodając, iż podjęte przezeń rozstrzygnięcie jest zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika przy tym, że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, Sąd obowiązany jest orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn, które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja personalna zapadła w pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z zasadą praworządności sformułowaną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także znajdującą wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracyjne zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmowane przez te organy rozstrzygnięcia mogą zostać wydane wyłącznie w oparciu o przepisy zaliczane do źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa, jakimi są według art. 87 Konstytucji RP: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i – w ograniczonym zakresie – akty prawa miejscowego. Przedmiotem żądania zgłoszonego przez R. J. był ekwiwalent pieniężny za przepracowane 85 godzin poza rozkładem czasu służby. Tymczasem, jak słusznie stwierdziły organy obydwu instancji, obowiązujące przepisy nie przewidują takiego świadczenia. W sprawie jest poza sporem, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Tym samym przysługiwały mu świadczenia, o których mowa w art. 110 ust. 1 cytowanej regulacji, a mianowicie: - odprawa - ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe; - zryczałtowany równoważnik pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 72; - zwrot kosztów przejazdu do obranego miejsca zamieszkania w kraju dla siebie, małżonka oraz dzieci, a także zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego według zasad obowiązujących przy przeniesieniach służbowych. Nadto, z mocy art. 113 ust. 1 wspomnianej ustawy, wyżej wymieniony był uprawniony do pobierania przez okres roku po zwolnieniu ze Służby Więziennej świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Uregulowania rzeczonego aktu prawnego nie określają natomiast instytucji ekwiwalentu pieniężnego za godziny przepracowane poza rozkładem czasu służby, a w rezultacie wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu takiego świadczenia było wykluczone. Uprawnienia zwolnionego ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej do otrzymania spornego ekwiwalentu nie można także wywodzić z treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. Z brzmienia rzeczonego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Rozkład służby w ujęciu ustawy o Służbie Więziennej nie przewiduje zatem pojęcia nadgodzin podlegających rekompensacie finansowej. Daje on bowiem jedynie prawo do wypoczynku i w żadnym razie nie gwarantuje dodatkowych gratyfikacji za ponadnormatywny czas służby, w formie stosownego ekwiwalentu wyrażonego w pieniądzu. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 12/08, niepubl. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1117/07, niepubl.). Równocześnie godzi się podkreślić, że - wbrew twierdzeniom skarżącego – funkcjonariusz Służby Więziennej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy a zatem nie odnosi się do niego zasada subsydiarnego stosowania przepisów tego Kodeksu zawarta w jego art. 5. Stosunek służbowy funkcjonariuszy Służby Więziennej ma bowiem charakter administracyjnoprawny, różni się zasadniczo od zwykłego stosunku pracy i wszelkie kwestie z nim związane podlegają uregulowaniom ustawy pragmatycznej z dnia 26 kwietnia 1996 r., która nie dopuszcza takiej możliwości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1721/07, niepubl.). W tym stanie rzeczy jest jednoznaczne, że prawo pracownika do wypłaty wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, ukształtowane w Dziale szóstym, Rozdział V Kodeksu pracy, nie obejmuje funkcjonariuszy Służby Więziennej. Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania trzeba podnieść, że skoro przepisy obowiązującego prawa nie przewidują świadczenia, o które ubiegała się strona, to nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna rozstrzygająca o odmowie jego przyznania wydana została bez podstawy prawnej, i z tego powodu podlega stwierdzeniu nieważności z mocy art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. Orzekające w sprawie organy nie były bowiem władne rozstrzygać co do jej meritum, lecz zamiast tego powinny umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 §1 K.p.a., ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z wystąpieniem przesłanki określonej w art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania stronie żądanego świadczenia a zatem nie podlega ona wykonaniu.