IV SA/Gl 707/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006r. sprawy ze skargi A. D i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G., na zasadzie m.in. art.7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734), odmówił przyznania S. D. dodatku mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszedł bowiem do przekonania, że w jego rodzinie występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wskazującym na możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Dysproporcji tej dopatrzył się posiadaniu i użytkowaniu samochodu osobowego [...] o "dość dużej wartości szacunkowej". W ocenie organu sytuacja ta wskazuje, że gospodarstwo domowe dysponowało zasobami pieniężnymi, które zostały zainwestowane w zakup samochodu. Ponadto wskazał, że ponoszone koszty utrzymania tego samochodu znacznie zubożają budżet rodziny, a nie są niezbędnymi i podstawowymi wydatkami rodziny. Na koniec uzasadnienia wskazał, iż samochód osobowy jest dobrem luksusowym, podczas gdy dodatek mieszkaniowy przyznaje się osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. Zdaniem organu fakt posiadania mieszkania własnościowego oraz samochodu świadczy o dobrej sytuacji majątkowej gospodarstwa domowego Państwa D.. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia S. i A. D. – domagając się jego zmiany i uwzględnienia żądania – zakwestionowali trafność rozumowania przeprowadzonego przez organ orzekający. W pierwszej kolejności wskazali, że w ich rodzinie nastąpiło obniżenie dochodów w związku z urodzeniem bliźniaków i koniecznością przejścia żony na urlop wychowawczy, na którym przebywa od dnia [...] r. W związku z tym na rodzinę 5 – osobową pracuje tylko mąż. Odnosząc się do podstawowego zarzutu związanego z posiadanym samochodem wyjaśnili, że przedmiotowe auto [...], zostało przez nich zakupione jako używane, obecnie ma [...] lat i głównie wykorzystywane jest do wożenia dzieci. Ustosunkowując się zaś do podniesionego przez organ argumentu posiadania własnościowego mieszkania podkreślili, że jest to lokal zaadaptowany na poddaszu z własnych środków i oszczędności z poprzednich lat. Znajduje się w [...]-letnim budynku o [...] mieszkaniach, typu "familok", bez gazu, ogrzewany węglowo, bez ciepłej wody, zaś łazienka została wykonana na własny koszt. Konkludując skarżący zajęli stanowisko, że niski poziom życia jego rodziny przy braku nieuzasadnionych wydatków oraz rozmiar lokalu ([...] m2) uzasadniają wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Analizując treść regulacji zawartej w art. 7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ stwierdził, że zastosowanie tego przepisu wymaga każdorazowo dokonania wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja". Wyjaśnił, że pojęcie to ma dwa punkty odniesienia: jednym z nich są niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji, a drugim – faktyczny stan majątkowy. Biorąc pod uwagę przeprowadzoną interpretację cytowanego przepisu Kolegium uznało, że pomimo ustaleń, iż wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego (wysokość dochodów i powierzchnia normatywna lokalu), to posiadanie samochodu osobowego marki [...], wyprodukowanego w [...]r. wskazuje na "rażącą dysproporcję" między zadeklarowanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym. Oto bowiem S. D. utrzymuje auto [...], deklarując jego wartość na około [...] zł, przy czym według ustaleń organu wartość ta jest wyższa i wynosi około [...] zł. Ponadto z niewysokich dochodów wnioskodawca opłaca wydatki za mieszkanie, które wynoszą [...] zł, opłaty za energię elektryczną, opał, oraz koszty wyżywienia i środki czystości 5 – osobowej rodziny. Zatem posiadanie w takiej sytuacji samochodu osobowego, z którym związane są dodatkowe wydatki świadczą o rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dodatkowo organ wyraził pogląd, że "w orzecznictwie dodatek mieszkaniowy określany jest jako rodzaj publicznoprawnego świadczenia pieniężnego mającego na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom o niskich dochodach i ma służyć zaspokajaniu potrzeb podstawowych. Zaspokojenie tych potrzeb ma związek z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej". W ocenie organu II instancji posiadanie i utrzymywanie samochodu osobowego do takich potrzeb nie należy. Kończąc swoje rozważania Kolegium stwierdziło, że "osoba korzystająca z dodatku mieszkaniowego ma zmniejszone wydatki z tytułu czynszu, a zatem można przyjąć, że w sposób pośredni samochód byłby utrzymywany z tego dodatku". Z wyżej wymienionych względów organ II instancji odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodząc jak w motywach odwołania i podtrzymując zaprezentowane w nim stanowisko. W szczególności podnieśli błędną interpretację art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. W tych ramach wyjaśnili, że pojęcie "rażącej dysproporcji", zgodnie z wykładnią językową wskazuje na coś wyjątkowego, nadzwyczajnego, bardzo lub drastycznie odbiegającego od ogólnie przyjętych norm. Zdaniem skarżących, nie chodzi tutaj o zwykłą dysproporcję, lecz różnicę znacznie większą, rzucającą się w oczy. Zaś w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej nie podano na jakich kryteriach majątkowych opierano się jako normy lub standardu i w stosunku do jakiego stanu majątkowego stan posiadania skarżących stanowi rażącą dysproporcję. To zaś świadczy o dowolności dokonanej oceny przez organy administracyjne. W tych ramach A. i S. D. po raz kolejny podkreślili, że stan posiadania ich rodziny jest znacznie poniżej stanu średniego w polskim społeczeństwie. Następnie wyjaśnili, że żyją bardzo skromnie, oszczędzają, nie kupują wielu rzeczy. Na utrzymanie bliźniaków, które są [...] ponoszą koszty zakupu specjalnego [...] na receptę i pożywek, które wynoszą [...] zł miesięcznie. Stary samochód jest środkiem transportu służącym do wożenia członków rodziny, a nie elementem luksusu. Nie jeżdżąc samochodem jeździliby autobusami, które są wyjątkowo drogim środkiem transportu dla 5 – osobowej rodziny i trudnym technicznie dla matki z małymi dziećmi (podwójny wózek). Organy przy rozpatrywaniu ich sytuacji zastosowały niczym nie uzasadnione dodatkowe kryteria oceny stanu majątkowego, bardziej restrykcyjne niż mówią o tym przepisy. Dodatkowo wskazali, że z ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, że zawnioskowane świadczenie należy się osobom żyjącym w niedostatku, biedzie, ubóstwie lub trudnej sytuacji, gdyż są to określenia nieostre i mogą być nadużywane. Ustawodawca wprowadził kryterium dochodowe, które jest jednoznaczne. Dochód skarżących na jedną osobę wynosi [...]zł i jest dochodem, który zgodnie z ustawą, pozwala na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Konkludując skarżący wyrazili pogląd, że decyzja z dnia [...]r. jest sprzeczna z treścią ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wymaga uchylenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organów administracyjnych. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze przywołało po raz kolejny wcześniej zaprezentowaną argumentację, uznając za chybione wywody skarżących dotyczące interpretacji pojęcia "rażąca dysproporcja". W tych ramach dodatkowo podniosło, że posiadanie telewizora i komputera mieści się w ramach współczesnych standardów, natomiast posiadanie samochodu osobowego standard ten przekracza. W ocenie organu przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie żyjącej znacznie ponad standard innych osób ubiegających się o świadczenie publicznoprawne, jakim jest dodatek mieszkaniowy, byłoby sprzeczne z aspektem społecznym i interesem ogólnym. Taki wniosek wynika z faktu, że wiele osób ubiegających się o dodatek mieszkaniowy nie może sobie pozwolić na posiadanie dobrej marki telewizora czy komputera, ani samochodu. Również i wśród nich są takie osoby, które nie otrzymują dodatku dlatego, że nie spełniają kryterium powierzchni normatywnej mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dającym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić ją w obrocie prawnym, gdyż uchybia ona przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącego w kontekście dochodów i wydatków jego rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo daleko idącej swobody organów administracyjnych w kształtowaniu rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, nie jest ona jednak całkowita. Oznacza to, że wspomniane uznanie ma charakter ograniczony, poprzez treść dyrektywy "rażącej dysproporcji" pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wyrażonej w cytowanym art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z tego uregulowania wynika, że organy administracyjne wydając rozstrzygnięcie na tej podstawie, zobowiązane są ustalić i rozważyć wspomnianą wyżej przesłankę "rażącej dysproporcji". Zgodzić się trzeba z poglądem, że powoływany tenże zwrot użyty w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ma charakter nieostry, a jego zakres pozostaje niedookreślony, co pozwala na relatywnie dużą dozę swobody w sferze określenia sytuacji prawnej uprawnionego do danego świadczenia. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że również w takim wypadku proces indywidualizacji normy prawnej dokonany być powinien na tle konkretnego stanu faktycznego, a zatem odniesiony do wskazywanych przez żądających przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności dotyczących ponoszonych przez nich wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego oraz okoliczności nabycia samochodu i jego wykorzystania dla potrzeb rodziny. Innymi słowy więc, każda z podnoszonych przez nich w odwołaniu oraz wskazanych w wywiadzie środowiskowym okoliczności wymaga wnikliwego zbadania w celu ustalenia, czy zachodzi przypadek ujęty w powoływanym art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Mając na uwadze sferę materialnoprawną wymienionego wyżej przepisu, wskazać należy, że organy prezentują co najmniej wątpliwy pogląd prawny w odniesieniu do sytuacji skarżących. Zgodnie z wykładnią językową przez rażącą dysproporcję należy rozumieć istotną, wyraźną, oczywistą i niewątpliwą różnicę pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Stwierdzenie, czy sytuacja faktyczna, w jakiej znaleźli się małżonkowie D., może być objęta zakresem znaczeniowym zwrotu "rażącej dysproporcji", musi być poprzedzona wszechstronną oceną wszystkich aspektów tej sytuacji. Ocena ta powinna pozwolić na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywista sytuacja majątkowa pozwala skarżącym na uiszczenie wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym (domem jednorodzinnym) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe (art. 7 ust. 3 pkt 1 in fine ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Wykładnia zaproponowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wiąże "rażącą dysproporcję" li tylko z kwestią posiadania i utrzymania samochodu osobowego. Tymczasem kwestia jego nabycia, pominięta przez organ jako nie mająca wpływu na wynik sprawy, a szczególnie bieżących wydatków związanych z jego eksploatacją, nie została w żaden sposób wyjaśniona. Podobnie rzecz się ma z wartością pojazdu, którą zupełnie gołosłownie organy ustalały w sprawie, a której to przyjętej wartości Sąd w żaden sposób podzielić nie może nawet uwzględniając wiadomości uzyskane na podstawie doświadczenia życiowego i zawodowego. Poza tym organ nie ocenił podnoszonego przez skarżącego zrównoważenia tych wydatków wydatkami związanymi z korzystaniem z publicznych środków transportu. Wreszcie nie znajduje oparcia w przepisach twierdzenie organu, że dodatek ten przyznawany jest osobom będącym w niedostatku i ma służyć zaspokajaniu potrzeb podstawowych. Nie do końca jasne jest również rozumowanie Kolegium zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że posiadanie samochodu osobowego przez osobę ubiegającą się o świadczenie ze środków publicznych przekracza współczesny standard rodziny, lecz już posiadanie komputera w standardzie tym się mieści. Należy jeszcze raz podkreślić, że decydować o tym będą okoliczności konkretnej sprawy, a nie schemat. Bowiem ustawa o dodatkach mieszkaniowych umożliwia otrzymanie tego świadczenia również przez właścicieli domów czy właścicieli lokali mieszkalnych posiadających odrębne nieruchomości, co w opinii publicznej może uchodzić za majątek – jeśli wykażą, że ich sytuacja dochodowa odpowiada kryteriom ustalonym w ustawie. Decydujące znaczenie ma tu zatem nie tyle stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe (w rozumieniu art. 3 ust. 4 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych. Nie można zatem bezkrytycznie zgodzić się z poglądem, że o zasobności gospodarstwa domowego świadczą posiadane dobra materialne takie jak dom, działka, samochód. W granicach hipotezy przepisu art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku, chyba, że będą to pożytki jakie rzecz ta przynosi. Posiadane dobra majątkowe mogą świadczyć o zasobności rodziny tylko wówczas, gdy wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jej sytuację majątkową spieniężenia części tego majątku. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie zajmuje utrwalone stanowisko, czego wyrazem są m.in. prawomocne wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03), z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03) oraz z dnia 5 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2638/03), przy czym skargi kasacyjne organu wniesione od dwóch ostatnich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny kolejno wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006r., sygn. akt I OSK 692/05 i wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1198/05, oddalił. Zwłaszcza w uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Sąd drugiej instancji wyraził m.in. pogląd, wedle którego nawet osoby mogące "uchodzić za majętne" (przykładowo właściciele domów), których sytuacja dochodowa odpowiada kryteriom ustawowym, mogą przedmiotowe świadczenie uzyskać. Przytoczonych okoliczności nie miał na uwadze organ II instancji, dlatego wydana przezeń decyzja jako przedwczesna i uchylająca się spod oceny legalności, nadto wyrażająca wątpliwy pogląd prawny, nie mogła się ostać. Końcowo wypadało zwrócić uwagę, iż motywy zaskarżonej decyzji nie odpowiadają w pełni wymogom z art.107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło również wbrew przepisowi art.138 §1 pkt 1 k.p.a. nakładającemu obowiązek rozstrzygania sprawy w jej całokształcie jak organ orzekający, a nie kontrolujący. Tym bardziej, że negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące przyznania dodatku mieszkaniowego powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, iż wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie ocena jego wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżących. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.