IV SA/Gl 726/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...]r. nr [...] W dniu 22 marca 2018 r. T. M. (dalej: skarżąca) złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: P. M. i S. M. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrza Miasta L., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 10, art. 8 -15, art. 23-25 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 – dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie maja być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 i art. 104 k.p.a.), odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na wymienione dzieci. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia, ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że miesięczny dochód z 2016 r. na osobę w rodzinie wyniósł 819,86 zł i przekroczył kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 674 zł. Jednocześnie organ przedstawił sposób, w jaki wyliczył wysokość dochodu rodziny. W odwołaniu od tej decyzji T. M. zakwestionowała wysokość ustalonego dochodu. Podniosła, że od 11 października 2017 r. została zatrudniona w Przedszkolu Miejskim nr [...] w L. w pełnym wymiarze czasu pracy, natomiast od 29 stycznia 2018 r. zmieniły się warunki jej pracy poprzez obniżenie wymiaru czasu pracy ( ½ etatu), a co za tym idzie jej dochód uległ znaczącemu obniżeniu. W związku z tym za krzywdzące uważa niepomniejszenie dochodu w przypadku zmniejszenia płacy na skutek obniżenia etatu. Ponadto w jej ocenie do obliczenia dochodu należy przyjąć dochód z 2017 a nie z 2016 r., bowiem wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w marcu 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszym rzędzie przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określające warunki nabywania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, w tym treść art. 5 ust. 1, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł, bądź 764 zł w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym bądź znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej wyjaśnił, że stosownie do art. 3 ust. 2 i ust. 2a tej ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, natomiast dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Podniósł, że w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2016, tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, powiększonego o dochód uzyskany lub pomniejszonego o dochód utracony na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 4-4b u.ś.r.. Następnie Kolegium wskazało, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób i w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, tj. 2016 r. posiadała dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę męża A. M. w wysokości 16 366,30 zł (miesięcznie 1363,86 zł), dochód skarżącej z tytułu zatrudnienia w firmie A w wysokości 18240,45 zł, który został utracony w związku z ustaniem zatrudnienia. Po roku bazowym 2016 skarżąca uzyskała dochód w związku z podjęciem zatrudnienia w Przedszkolu Miejskim nr [...] w L. od 11 października 2017 r. i za drugi pełnym miesiąc zatrudnienia, tj. listopad 2017 r. uzyskała dochód w wysokości 1 840,22 zł oraz zwrot ulgi na dziecko w kwocie 904,39 zł (miesięcznie 75,37 zł). W związku z tym Kolegium stwierdziło, że za dochód rodziny należy przyjąć miesięczny dochód męża z 2016 r. 1368,86 zł, zwrot ulgi na dziecko 75,37 oraz dochód uzyskany przez skarżącą w 2017 r. w wysokości 1840,22 zł. Łącznie dochód ten wynosi 3 279,45 zł a na osobę w rodzinie stanowi kwotę 819,86 zł. Dochód ten przekracza zatem ustawowe kryterium dochodowe. Ponadto Kolegium stwierdziło, że przekroczenie dochodu rodziny nad kryterium jest wyższe niż wyliczone świadczenia rodzinne w związku z czym organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skarżąca 28 stycznia 2018 r. zawarła umowę o pracę w wymiarze ½ etatu, z tym samym pracodawcą co uprzednią umowę z 11 października 2017 r. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4c u.ś.r. przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jeżeli członek rodziny utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy. Wyjaśnił przy tym, że przepis ten został wprowadzony na mocy art. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin i zgodnie z art. 17 tej ustawy ma zastosowanie po raz pierwszy do świadczeń na okres rozpoczynający się od 1 października 2017 r. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie skarżąca 28 stycznia 2018 r. zawarła nową umowę o pracę w wymiarze ½ etatu, to jednak umowa ta została zawarta z tym samym pracodawcą co uprzednia umowa z 11 pażdziernika 2017 r. Zatem w przypadku skarżącej nie można zastosować utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4c u.ś.r. z uwagi na uzyskanie dochodu u tego samego pracodawcy w okresie krótszym niż 3 miesiące od utraty poprzedniego dochodu Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ponownie podnosząc, że na skutek zmiany warunków pracy, co nie nastąpiło ani z jej winy ani inicjatywy, w sposób znaczny obniżył się jej dochód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Otóż kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego, które w przypadku rodziny skarżącej wynosi 674 zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r.). Przy czym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w marcu 2018 r., a więc na okres zasiłkowy 2017/2018 r. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 10 u.ś.r. okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. dochód rodziny stanowi sumę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 i 4b. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy, z którego oblicza się dochód rodziny jest 2016 r. Jednocześnie stosownie do regulacji art. 5 ust. 4 i 4b u.ś.r. przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 3 pkt 23 lit c). - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie poza sporem jest, że w 2016 r. rodzina uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia męża skarżącej w wysokości 16 366,30 zł (miesięcznie 1363,86 zł), oraz z tytułu zwrotu ulgi na dziecko w kwocie 904,39 zł (miesięcznie 75,37 zł), razem 17 270,69 (1 439,22 miesięcznie). Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość kwoty wynagrodzenia skarżącej za pracę, wliczonej do miesięcznego dochodu jej rodziny z 2016 r. Organy przyjęły jako uzyskany dochód skarżącej z listopada 2017 r. w kwocie 1840,22 zł. Jak wynika z akt sprawy dochód ten został uzyskany w związku z jej zatrudnieniem w Przedszkolu Miejskim nr [...] w L. na podstawie umowy o pracę od dnia 11 października 2017 r na czas nieobecności pracownika, w pełnym wymiarze czasu pracy, jako kucharka. Kolejną umową zawartą z tym samym pracodawcą z dnia 29 stycznia 2018 r. skarżąca została zatrudniona jako pomoc kucharki w wymiarze ½ etatu na okres od 29 stycznia 2018 do dnia 31 sierpnia 2018. W związku kolejną umową uległ obniżeniu wymiar czasu pracy do 1/2 etatu, co wiązało się z obniżeniem wynagrodzenia za pracę, które w miesiącu lutym wyniosło 821,43 zł. Kolegium uznało, że nie doszło do utraty dochodu z tytułu zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r., bowiem kolejna umowa została zawarta z tym samym pracodawcą. Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest wykładania pojęcia "utraty dochodu". W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17 skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów". Stanowisko to zostało wyrażone na tle regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu, które są zbieżne z regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem aktualne także na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 23 lit.c u.ś.r.. Takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, z 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 759/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 396/17, wyrok WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 217/17, wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2163/17, wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 330/18). W niniejszej sprawie skarżąca z chwilą zakończenia umowy z dnia 11 października 2017 r. zawartej na czas określony w pełnym wymiarze czasu pracy utraciła dochód w wysokości 2 546,00 zł brutto miesięcznie. Co istotne dochodu tego nie "uzyskała" podejmując od 29 stycznia 2018 r. zatrudnienie u tego samego pracodawcy na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/2 etatu, gdyż nowe wynagrodzenie wynosi 1083,02 zł brutto miesięcznie. Wobec powyższego, stanowisko Kolegium, że z uwagi na to, iż nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu skarżącej wynosząca u tego samego pracodawcy powyżej 3 miesięcy (uzasadniająca uznanie dochodu za utracony), to zgodnie z art. 5 ust. 4c u.ś.r., przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do oceny sytuacji dochodowej skarżącej, nie można uznać za prawidłowe. Stanowisko to uwzględnia bowiem jedynie brak przerwy w zatrudnieniu skarżącego powyżej 3 miesięcy, a w zupełności pomija fakt, że dochody osiągane przez skarżącą w 2018 r. u tego samego pracodawcy w związku ze zmianą warunków zatrudnienia – nie są takie same – bo są mniejsze od osiąganych w 2017 r. Aby organ mógł zastosować przepis art. 5 ust. 4c musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca, jak wyżej podano, nie podjęła zatrudnienia na tych samych warunkach i nie uzyskała dochodu w tej samej wysokości. Ustalając zatem dochód rodziny skarżącej nie można uwzględniać dochodu za miesiąc listopad 2017 r., gdyż podpisując umowę o pracę od dnia 29 stycznia 2018 r. skarżąca nie uzyskała dochodu w dotychczasowej wysokości, który utraciła z chwilą rozpoczęcia pracy u tego pracodawcy na nowych warunkach zatrudnienia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wyrażona w cyt. wyżej przepisie zasada kontynuacji została sformułowana w sposób pozwalający na powiększenie dochodu kwalifikowanego jako dochód uzyskany jedynie w przypadku uzyskiwania tego dochodu przez cały okres, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Obowiązek takiego odkodowania przepisu wynika nie tylko z jego literalnego brzmienia. Trzeba mieć również na uwadze okoliczność, iż ustawodawca w dniu 1 kwietnia 2016 r. mocą art. 41 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) zmienił treść tego przepisu w ten sposób, że odstąpił od kwalifikowania jako dochodu uzyskanego dochodu, który spełnia tylko wymóg uzyskiwania w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Od tej daty rozumienie zasady kontynuacji musi ulec zmianie. Prawodawca odstąpił od jej łączenia z uzyskiwaniem dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń; nakazał uznawać tę zasadę za spełnioną jedynie w przypadku uzyskiwania dochodu przez cały okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zasada kontynuacji jest spełniona w przypadku, gdy dokumenty wskazują, że umowa o pracę została zawarta na czas określony kończący się przed upływem okresu zasiłkowego, a z żadnych dowodów nie wynika, że dochód z tytułu tego zatrudnienia będzie uzyskiwany aż do 31 października 2018 r (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 488/18). Dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 23 lit. c/ u.ś.r., art. 5 ust. 4c, a także art. 5 ust. 4b u.ś.r. skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a. Rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji ponownie zbada przesłanki przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.