IV SA/Gl 737/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) , Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej w K., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmówiła przyznania H. K. zasiłku celowego na zakup wycieraczki. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jak podniósł organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zachodzi dysfunkcja wskazana w art. 7 tej regulacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4 art. 3 u.p.s.). Zdaniem organu, zakup wycieraczki objętej wnioskiem nie jest związany z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby. H. K. nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją i w dniu [...] r. złożył od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało i omówiło treść przepisów art. 2 ust.1, art. 3, art. 8 ust 1 oraz art. 39 i art. 40 u.p.s. W świetle tych unormowań, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przy powiązaniu tej przesłanki z treścią ustawy, nakazującą uwzględniać cele i możliwości pomocy społecznej nie może zatem budzić wątpliwości, że przy aktualnym stanie finansów publicznych i dużej liczbie osób wymagających pomocy niezbędne potrzeby bytowe należy odnieść do potrzeb elementarnych, koniecznych do egzystencji godnej człowieka. Zastosowanie przez ustawodawcę w przepisie zwrotu "może" wskazuje na wyposażenie organu decyzyjnego w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym, konkretnym przypadku zasiłek celowy powinien być udzielony. Jednocześnie ani przepisy art. 39 cytowanej ustawy określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne uregulowania dotyczące udzielania pomocy ze środków pomocy społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają precyzyjnych kryteriów jej ustalania. Wyznacznikami rozmiaru tego świadczenia są bowiem - z jednej strony - sytuacja materialna osoby ubiegającej się o wsparcie i cel, na który zasiłek ma być przyznany, a z drugiej - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym utrwalił się przy tym pogląd, iż organ administracyjny, bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego jak również w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Jeśli nie starcza środków dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwego organu jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie subiektywnej i obiektywnej sytuacji uprawnionych. W wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]r. ustalono, iż H. K. gospodaruje samotnie, zajmuje mieszkanie komunalne składające się z jednego pokoju z kuchnią i jest osobą przewlekle chorą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, zaś jego dochodem w [...] r. był dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł oraz wsparcie w postaci zasiłków celowych z pomocy społecznej. Nadto odrębną decyzją z dnia [...]r. przyznano mu prawo do zasiłku stałego w kwocie [...]zł począwszy od [...]r., a w [...]r. otrzymał nadpłatę tego świadczenia za okres od [...]r. do [...]r. w wysokości [...]zł. Ponadto , w okresie od maja do [...] r. strona uzyskała wsparcie finansowe z pomocy społecznej w łącznej wysokości [...]zł, co daje średnio miesięcznie kwotę [...]zł otrzymując dodatkowo wsparcie w formie dodatku mieszkaniowego oraz bezpłatnego pobytu w Dziennym Domu Pomocy Społecznej . Jej potrzeby bytowe są więc zaspokajane wyłącznie ze świadczeń otrzymanych w ramach pomocy społecznej w formie materialnej i bezgotówkowej oraz w postaci dodatku mieszkaniowego a ich wysokość jest porównywalna z kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę, jaką otrzymują osoby zatrudnione. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało cały szereg decyzji administracyjnych, mocą których H. K. uzyskał wsparcie z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, w [...] r., na łączną kwotę [...]zł, w [...]r., na kwotę [...]zł, w [...]r., na kwotę [...]zł, w [...]r., na kwotę [...]zł, w [...]r., na kwotę [...]zł, w [...]r., na kwotę [...]zł (w tym nadpłata zasiłku stałego za poprzednie miesiące w wysokości [...]zł) oraz w [...]r., na kwotę [...]zł. Kierownik Działu Pomocy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej; MOPS), na wskazano w uzasadnieniu decyzji, pismem z dnia [...]r. przedstawił informację dotyczącą polityki świadczeń, dostosowaną do możliwości finansowych tej instytucji. Dyrektor MOPS w K. kolejnym pismem z dnia [...]r. poinformował Kolegium o sytuacji finansowej tej jednostki. Wskazano w nim m.in., iż biorąc pod uwagę przewidywaną kwotę oraz planowaną liczbę rodzin (szacunkowo w skali roku) rodzina może otrzymać pomoc w kwocie [...]zł. Przyjmując zaś fakt, że w skali roku rodziny korzystają ze wsparcia MOPS średnio przez okres 8 miesięcy , "uśrednione" miesięczne świadczenie wyniosłoby [...] zł. Wnioskujący powinien więc mieć świadomość, iż wsparcie z zakresu pomocy społecznej jakie uzyskał w roku [...] jest kilkukrotnie większe niż te , jakie jest przewidziane na jedną rodzinę w tym roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. nie podniósł zarzutów kierowanych wprost wobec kwestionowanej decyzji, natomiast odniósł się do funkcjonowania MOPS. Decyzje, wedle skarżącego , są wydawane "hurtem", w sposób bezmyślny i tendencyjny. Osoba chora nie możliwości, aby przeczytać taką ilość decyzji i dokonać ich merytorycznej oceny. Potrzebny byłby tutaj pełnomocnik dysponujący znajomością prawa. Podnosi także, iż jest prześladowany przez MOPS, zaś praktyka ta jest aprobowana przez SKO. Nie posiada środków umożliwiających mu przeżycie. Wskazuje również na złą sytuację zdrowotną. Jak wywodzi w skardze, jego sytuacja materialna i zdrowotna w toku postępowania nie została zbadana w sposób dostatecznie dokładny a ustalenia, na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odpowiadają prawdzie. Równocześnie skarżący poddał krytyce pracę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podnosząc, że nie stworzono dla niego spójnego programu wsparcia, zaś udzielana mu przez tę instytucję pomoc jest niewystarczająca i nie zapewnia zaspokojenia minimum jego niezbędnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację, na którą powołało się w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W szczególności zaś podkreśliło , jak podkreśliło , konieczność spłaty zaciągniętej przez skarżącego pożyczki na zakup przedmiotów wymienionych w decyzji , nie mieści się w celach pomocy społecznej. W dniu [...]r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy - adwokat L. G. –L. złożyła do Sądu pismo procesowe datowane na [...]r., w treści którego oświadczyła, iż podtrzymuje skargę H. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazała bowiem na naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak uwzględnienia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, a także art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowana potrzeba nie jest potrzebą niezbędną. W ocenie pełnomocnik, nie można podzielić stanowiska organu drugiej instancji, jakoby zakup wycieraczki nie stanowił niezbędnej potrzeby życiowej związanej z godnym życiem w społeczeństwie. Ponadto zwraca uwagę na fakt, iż organ odwoławczy akceptując stanowisko organu pierwszoinstancyjnego o ograniczonych środkach finansowych oraz dużej liczbie osób oczekujących wsparcia , nie wykazał braku takich środków w chwili złożenia wniosku przez skarżącego. Nie określił także liczby osób oczekujących na wsparcie w chwili złożenia tego wniosku, jak również i ilości posiadanych środków finansowych , jakimi w tym czasie MOPS dysponował. Okoliczności te byłyby podstawą do poczynienia stosownych ustaleń czy rzeczywiście w tym czasie, kiedy został złożony wniosek MOPS nie posiadał środków finansowych na zasiłek celowy o jaki wnioskował skarżący ze względu na dużą liczbę osób oczekujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, nie nosi tym samym cech dowolności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 u.p.s., nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) . Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając pewne kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania w normie stanowiącej podstawę aktu, jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy e wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć co następuje. Jeśli chodzi o dyrektywy kierunkowe korzystania z uznania w normie zawartej w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. to zwrócić należy uwagę na dwie podstawowe okoliczności: po pierwsze - zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – ust. 2 art. 39 wskazuje rodzaje owych potrzeb , które mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem "w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r. , I OSK 1523/07 , LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia (wyrok NSA z 30 września 2008 r. , I OSK 1451/07 , LEX nr 489096). Przywołane wyżej dyrektywy mają o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego, że dokonanie kwalifikacji potrzeby objętej wnioskiem jako "niezbędnej potrzeby życiowej" otwiera możliwość prowadzenia dalszego postępowania w takiej sprawie , z uwzględnieniem dyrektyw przytoczonych poniżej. Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 oraz art. 4 u.p.s. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935 w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) . Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyjąć należy następujące dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego w sferze odnoszącej się do zasiłków celowych określonych art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.: po pierwsze - zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – wsparcie takie może mieć miejsce jedynie w sytuacji , w której osoba (rodzina) samodzielnie nie jest w stanie tej niezbędnej potrzeby bytowej zaspokoić ; po trzecie – świadczenia pomocowe , w tym i zasiłek celowy , mają charakter pomocniczy, wspierają osobę (rodzinę) w wysiłkach podejmowanych dla zaspokojenia potrzeby; po czwarte - osoba (rodzina) ubiegająca się o wsparcie powinna współdziałać z instytucjami pomocowymi w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej ; po piąte - celem świadczenia pomocowego powinno być umożliwienie jego adresatowi życia w godnych warunkach. Zasada ogólna zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli , ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Wobec tego dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do przywołanych wyżej norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., jak również do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie zasiłku celowego na zakup wycieraczki , to brak jest podstaw do uznania tej potrzeby za niezbędną potrzebę bytową. Nie jest to bowiem taka potrzeba bez zaspokojenia której skarżący nie może egzystować czy też zagrożone są warunki jego istnienia, a zwłaszcza życie lub zdrowie. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że skarżący jest w stanie samodzielnie potrzebę tę zaspokoić. Ponadto, jak wykazało prowadzone postępowanie, nie podejmuje on żadnych wysiłków zmierzających do zaspokojenia swoich potrzeb, poza składaniem podań do organu pomocy społecznej. Nie bez znaczenia pozostaje również i ten fakt, że skarżący uzyskuje relatywnie duże wsparcie z pomocy społecznej zdecydowanie przekraczające wsparcie udzielane innym podmiotom . Wobec powyższego, skoro brak było podstaw do zakwalifikowania potrzeby określonej we wniosku skarżącego jako "niezbędnej potrzeby życiowej", odmowa przyznania zasiłku celowego znajduje uzasadnienie. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku