IV SA/Gl 745/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. przyznał J. K. (dalej: "skarżąca") prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko S. K. oraz na kolejne dziecko J. K. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. po 500 zł miesięcznie na każde z tych dzieci. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 4, art. 5, art. 10 oraz art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "p.p.w.d."), uchylił od dnia 1 kwietnia 2018 r. powołaną wyżej decyzję w części dotyczącej przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko S. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 marca 2018 r. skarżąca poinformowała, że ojciec dzieci I. B. przebywa w zakładzie karnym od dnia 22 lutego 2018 r. do nadal, przedkładając na tą okoliczność stosowne zaświadczenie. Organ stwierdził, że po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny, bez uwzględnienia I. B., który przebywa w jednostce zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy, dochód ten od miesiąca marca 2018 r. wynosi 880, 31 zł na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w kwocie 800 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku odnośnie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wskazała, że od 6 grudnia 2016 r. do 4 grudnia 2017 r. przebywała na urlopie wychowawczym, w związku z czym nie pobierała pełnego wynagrodzenia. Ponadto do 30 marca 2018 r. przebywała na L4 w związku z opieką nad córką. Natomiast po powrocie do pracy jej wynagrodzenie uległo znacznemu obniżeniu. W chwili obecnej jest matką samotnie wychowującą dzieci, gdyż ich ojciec przebywa obecnie w zakładzie karnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. S. K. Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji co do prawidłowości ustalenia dochodu rodziny w związku ze zmniejszeniem się składu rodziny. I. B. od dnia 23 lutego 2018 r. przebywa bowiem w areszcie śledczym, a więc w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 4 w ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny nie uwzględnia się osoby umieszczonej w takiej placówce. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uwzględniając aktualny skład rodziny ponownie przeliczył dochód i ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 830, 31 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną w szczególności, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane. Natomiast organ I instancji w dniu [...]r. dokonał uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z mocą wsteczną tj. od 1 kwietnia 2018 r., co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i uchylenia decyzji z [...]r. w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca przedstawiła tożsamą argumentację jak w odwołaniu, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wadliwe uchylenie decyzji z [...]r. w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko S. K. bez orzekania co do istoty sprawy i art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie czyli w przypadku braku orzekania co do istoty sprawy organ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji w tej części w której uchylił decyzję z [...]r. , co spowodowało brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Na tej podstawie pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchyla decyzję z [...]r., o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...]r. w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi we wskazanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Otóż kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia czy w związku ze zmniejszeniem się składu rodziny skarżącej, przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do dalszego pobierana świadczenia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy pomocy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1). Z kolei art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy definiuje "dochód rodziny" jako sumę dochodów członka rodziny. Pojęcie "rodziny" zostało natomiast określone w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., zgodnie z którym oznacza ono odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162 i 972 oraz z 2017 r., poz. 1428). Natomiast art. 2 pkt 2 tej ustawy zawiera legalną definicję "dochodu członka rodziny" - co oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Stosownie do regulacji art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegająca na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła 31 sierpnia 2017 r. i że we wniosku tym wykazała, że rodzina składa się z czterech osób (skarżąca, dwójka dzieci oraz ojciec dzieci) Decyzją z dnia [...]r. organ przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie S. K. oraz na kolejne dziecko J. K., na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2017 r. Decyzja ta nie zawierała uzasadnienia w zakresie dotyczącym ustalenia dochodów rodziny. W sprawie bezsporne jest również, że ojciec dzieci będący członkiem rodziny od dnia 23 lutego 2018 r. przebywa w zakładzie karnym. Tymczasem w świetle art. 7 ust. 4 w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a do takich instytucji ustawodawca zaliczył zgodnie z art. 2 pkt 8 zakład karny, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinnie nie uwzględnia się osoby umieszczonej w takiej instytucji. W tej sytuacji słusznie organy uznały, że zdarzenie to spowodowało konieczność ponownego przeliczenia, a więc ponownego ustalenia dochodu rodziny, w związku z zaistniała okolicznością. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie wyniósł 830 zł, przy czym nie wskazał w jaki sposób dochód ten został obliczony. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że za podstawę obliczenia dochodu organ przyjął dochód skarżącej z tytułu zatrudnienia za 2016 r. po odliczeniu podatku należnego, składek na ubezpieczenie społecznie i zdrowotne. Natomiast w odwołaniu skarżąca podniosła okoliczności związane ze zmniejszeniem się jej dochodu od grudnia 2016 r. w związku z przebywaniem na zasiłku wychowawczym a następnie na zwolnieniu lekarskim, a w konsekwencji po ponownym podjęciu pracy obniżeniu wysokości jej wynagrodzenia. Przy czym, co potwierdził pełnomocnik skarżącej, skarżąca otrzymywała zasiłek macierzyński w związku z urodzeniem dziecka. Tymczasem Kolegium w ogóle do kwestii tych się nie odniosło. Podkreślić należy, że w wyniku złożenia odwołania organ jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, z tym że w trakcie rozpatrywania sprawy niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów i twierdzeń sformułowanych w odwołaniu. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do nich, co oznacza uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też nie mające wpływu na wynik. Taki sposób załatwienia odwołania, w który organ nie odnosi się do zarzutów i twierdzeń w nich zawartych, przeczy celowi ponownego rozpatrzenia sprawy a także stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie faktycznym i prawnym w sposób wyjaśniający stronie powody, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie – również w zakresie podniesionych przez nią zarzutów i twierdzeń. Tymczasem, w ocenie Sądu, podniesiona w odwołaniu kwestia dotycząca zmniejszenia się dochodu skarżącej na skutek wskazanych w odwołaniu zdarzeń, przede wszystkim pobieranie niższego niż wynagrodzenie zasiłku macierzyńskiego, a po powrocie do pracy niższego wynagrodzenia, wymagała rozważenia w kontekście wyrażonej w orzecznictwie wykładni pojęcia "utraty dochodu". Należy w tej sytuacji przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1728/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) : ".... ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści zwrotu "utrata dochodu", a jedynie wskazał, że w rozumieniu p.p.w.d. utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 p.p.w.d., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu. Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Powyższe rozumienie zwrotu "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" odnosi się zarówno do regulacji zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 lit. c p.p.w.d., jak i do regulacji zawartej w przepisie art. 2 pkt 19 lit. f p.p.w.d.". W rozumieniu tego ostatniego przepisu przez "utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących w związku z utratą (w wyżej przyjętym rozumieniu) dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 378/18, Lex nr 2525351). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia 5 października 2017 r. , I OSK 817/17, z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 378/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1380/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Ke 821/16, wyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 256/18, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 11października 2018 r. II SA/Go 679/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., IV SA/Po 330/18 WSA w Gliwicach z IV SA/Gl 961/16 publ. CBOSA). Pominięcie w katalogu zdarzeń traktowanych jako "dochód utracony" sytuacji pobierania zasiłku macierzyńskiego w czasie zatrudnienia naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. W sytuacji gdy otrzymywane świadczenia – zasiłek macierzyński w czasie urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego jest niższy niż otrzymywane wcześniej wynagrodzenie to należy uznać, iż doszło do utraty dochodu. Nie można bowiem ograniczać pojęcia "utrata dochodu" użytego w art. 2 pkt 19 ustawy tylko do sytuacji, gdy dany podmiot zaprzestaje wykonywania pracy lub innej działalności zarobkowej z tytułu całkowitej utraty zatrudnienia, a w konsekwencji tego utraty prawa do wynagrodzenia. Jako utratę dochodu należy traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości wywołaną zaprzestaniem wykonywania pracy np. w związku z przejściem na urlop macierzyński. Kwestie te, jako istotne w zakresie obliczenia dochodu skarżącej, w kontekście twierdzeń zawartych w odwołaniu, wymagały zatem wyjaśnienia i rozważenia. Pominięcie ich stanowiło zatem naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta ma charakter reformatoryjny. Uchylono nią decyzję organu I instancji i w to miejsce orzeczono merytorycznie na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.