IV SA/Gl 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę. Prezydent Miasta M. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] powołał z dniem[...] na stanowisko dyrektora Żłobka Miejskiego w M. M. G. W § 2 tego aktu wskazano, iż powołanie M. G. jest równoznaczne z nawiązaniem z nią stosunku pracy na podstawie powołania. Opisane zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 44 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zarządzenie nr [...] z dnia [...] przesłane zostało do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu [...] wraz z wnioskiem o zmianę wpisu w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej. Wojewoda[...] wezwał Prezydenta Miasta M. do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie przez osobę powołaną na stanowisko dyrektora żłobka kwalifikacji określonych w § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju ( Dz. U. Nr 44 poz. 520). W wykonaniu wskazanego wezwania Prezydent Miasta M. przekazał Wojewodzie[...] dyplom ukończenia w 2000r. przez M. G. (primo voto T.), magisterskich studiów wyższych na kierunku wychowania fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego w K., świadectwo ukończenia w 2007r. studiów podyplomowych w zakresie "zarządzanie w ochronie zdrowa" na wydziale ekonomii Akademii Ekonomicznej w K., zaświadczenie z dnia [...] potwierdzającego, iż M. G.ukończyła podyplomowe studia "gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej" na Akademii Wychowania Fizycznego w K. oraz trzy świadectwa pracy poświadczające, iż M. G. w okresie od [...] do [...] oraz od [...] do [...] zatrudniona była w charakterze nauczyciela wychowania fizycznego Gimnazjum nr [...] w M., natomiast od [...] do [...] wykonywała pracę Dyrektora Żłobka Miejskiego w M., a od [...] do [...] zatrudniona była na stanowisku pracownika tego żłobka. W dniu [...] wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, w ramach którego wstrzymano wykonanie zarządzenia z dnia [...] Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono Prezydentowi Miasta M. w dniu [...] Organ ten, w piśmie z dnia [...], ustosunkował się do stanowiska Wojewody zaprezentowanego w postanowieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wyjaśnił, iż powołanie na stanowisko dyrektora żłobka poprzedzone było konkursem. Komisja konkursowa stwierdziła spełnienie przez M. G. wymaganych kwalifikacji w związku z ukończeniem przez nią studiów podyplomowych w zakresie gimnastyki korekcyjo-kompensacyjnej. Prezydent Miasta M. stwierdził, iż gimnastyka korekcyjo-kompensacyjna jest specyficzną formą ćwiczeń fizycznych, w których ruch został podporządkowany celom terapeutycznym. Gimnastyka ta jest metodą korekcji wad postawy, a więc mieści się w definicji "świadczenia zdrowotnego" zawartej w art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Prezydent Miasta M. na dowód słuszności swego stanowiska złożył wnioski dowodowe w postaci odpisu opinii prawnej z akt komisji konkursowej, odpisów dokumentacji konkursowej, z opinii biegłego z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych celem ustalenia, czy prowadzenie zajęć z gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej jest działaniem służącym zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia, oraz przesłuchania M. G. na okoliczność uzyskanych kwalifikacji oraz faktu odbywania w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w M. praktyk w zakresie 50 godzin przewidzianych w programie studiów podyplomowych ukończonych przez świadka z zakresu gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta M. wezwany został przez Wojewodę do uzupełnienia swego wniosku dowodowego przez niezwłoczne przedłożenie wnioskowanych tam dowodów, których nie dołączono dotychczas. W następstwie wszczęcia postępowania nadzorczego, w dniu [...] Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] , w którym, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591), stwierdził nieważność powyższej opisanego zarządzenia z powodu jego niezgodności z art. 44 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr 44, poz. 520 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym wniosku dowodowego Prezydenta Miasta M. zawartego w jego odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, w pierwszej kolejności organ podał, że żłobek, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, został uznany za zakład opieki zdrowotnej. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy świadczenia zdrowotne udzielane są wyłącznie przez osoby wykonujące zawód medyczny oraz spełniające wymagania zdrowotne określone w odrębnych przepisach. Dalej wskazał, że kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej, stosownie do § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju, może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej 6 letni staż pracy zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, bądź posiadająca wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie przy czym dla stanowisk kierowników poszczególnych rodzajów zakładów opieki zdrowotnej doprecyzowano te wymagania w dalszych przepisach rozporządzenia. I tak w § 9 w/w rozporządzenia określono, że kierownikiem żłobka może być osoba posiadająca wykształcenie wyższe pielęgniarskie lub inne wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie albo osoba posiadająca wykształcenie średnie medyczne i kurs specjalistyczny oraz co najmniej 6 letni staż pracy w zawodzie. Organ nadzoru przywołał treść art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i wskazał, iż świadczeniem zdrowotnym są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związane z: 1) badaniem i poradą lekarską; 2) leczeniem; 3) badaniem i terapią psychologiczną; 4) rehabilitacją leczniczą; 5) opieką nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz nad noworodkiem; 6) opieką nad zdrowym dzieckiem; 7) badaniem diagnostycznym, w tym z analityką medyczną; 8) pielęgnacją chorych; 9) pielęgnacją niepełnosprawnych i opieką nad nimi; 10) opieką paliatywno-hospicyjną; 11) orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia; 12) zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne; 13) czynnościami technicznymi z zakresu protetyki i ortodoncji; 14) czynnościami z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Stwierdził, iż zawarta w cytowanym przepisie definicja legalna określa istotę świadczenia zdrowotnego w dwóch płaszczyznach, a mianowicie w sposób opisowy oraz przez wyliczenie podstawowych typów świadczeń. Określenie opisowe ma charakter abstrakcyjny i uniwersalny wskazując na dwa zasadnicze elementy – cel wykonywania tych świadczeń oraz zawodowy charakter ich wykonywania. Wojewoda [...] odwołał się również do przepisów art. 4 i art. 10 ust. 1 stwierdzając, iż czynność może zostać uznana za świadczenie zdrowotne tylko wtedy, gdy jest profesjonalnie wykonywana. Po przeprowadzeniu wykładni pojęcia "świadczeń zdrowotnych" organ nadzoru uznał, iż wykształcenie wyższe mające zastosowanie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych jest wykształceniem przygotowującym w zawodzie medycznym. Tymczasem M. G. nie spełnia wymogów niezbędnych do zajmowania stanowiska kierowniczego w zakładzie opieki zdrowotnej, jakim jest żłobek miejski, nie posiada bowiem odpowiedniego wykształcenia ani kwalifikacji. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż fakt braku wymaganych kwalifikacji przez M. G. został już stwierdzony w szeregu rozstrzygnięć organów administracji, a także sądów administracyjnych. Wskazano na .decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak[...] , utrzymaną w mocy decyzją Ministra Zdrowia dnia 27 marca 2007r. nr 4/07, a następnie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 923/07 (prawomocnym od 2 lutego 2009r.) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nadto przywołano utrzymane w mocy nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2009r. Sygn. akt IV SA/Gl 505/09 rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta M. z dnia [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] z dnia [...] Organ nadzoru zwrócił uwagę, iż od czasu wydania przywołanych wyżej rozstrzygnięć M. G. uzyskała dodatkowe kwalifikacje zawodowe kończąc w roku akademickim 2008-2009 studia podyplomowe z zakresu gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej organizowane przez Akademię Wychowania Fizycznego w K. Mimo to jednak nadal nie posiada minimalnych kwalifikacji wymaganych na stanowisko kierownika żłobka, gdyż w świetle art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 164 poz. 1365 z późn. zm.) studia podyplomowe to inna niż studia wyższe i studia doktoranckie forma kształcenia przeznaczona dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Powołując się na informacje pochodzące ze strony internetowej Akademii Wychowania Fizycznego w K. organ podniósł, iż studia podyplomowe z zakresu gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej "przeznaczone są dla absolwentów studiów wyższych wychowania fizycznego oraz osób z wyższym wykształceniem posiadających kwalifikacje pedagogiczne." Z informacji tej wyprowadził wniosek, iż studia te mają charakter pedagogiczny i służą pogłębieniu wiedzy i kwalifikacji z zakresu wąskiej specjalności nie wykraczającej jednak poza standardy kształcenia na kierunku wychowanie fizyczne. Powołując się na standardy kształcenia dla kierunku wychowanie fizyczne określonych w załączniku nr 113 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007r. w sprawie standardów kształcenia dla poszczególnych kierunków oraz poziomów kształcenia, a także trybu tworzenia i warunków, jakie musi spełniać uczelnia, by prowadzić studia międzykierunkowe oraz makrokierunki ( Dz. U. Nr 164 poz. 1166) Wojewoda [...] wskazał, iż absolwent studiów I stopnia powinien posiadać podstawową wiedzę i umiejętności z obszaru nauk społecznych, przyrodniczych oraz nauk o kulturze fizycznej, aby móc oddziaływać na osobowość i organizm człowieka w celu zaspokojenia jego potrzeb w zakresie rozwoju somatycznego i motorycznego oraz związanych z uczestnictwem w kulturze fizycznej. Absolwent powinien być przygotowany do pracy dydaktyczno-wychowawczej, promowania zdrowia i aktywności fizycznej w miejscu pracy i środowisku lokalnym, a także samodzielnego planowania, realizacji i ewaluacji aktywności fizycznej służącej zdrowiu, wypoczynkowi oraz urodzie. Absolwent powinien być przygotowany do podjęcia pracy w szkołach podstawowych i gimnazjach - po ukończeniu specjalności nauczycielskiej (zgodnie ze standardami kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela), instytucjach oświatowych oraz instytucjach kultury fizycznej. Absolwent studiów II stopnia powinien natomiast posiadać zaawansowaną wiedzę i umiejętności z zakresu nauk społecznych i przyrodniczych oraz nauk o kulturze fizycznej, aby rozumieć i umieć kierować edukacją i uczestnictwem w kulturze fizycznej, w tym zespołami ludzkimi, samokształceniem i działaniami innowacyjnymi oraz formułowaniem i rozwiązywaniem problemów badawczych. Absolwent powinien być przygotowany do pracy w szkołach na wszystkich poziomach edukacji - po ukończeniu specjalności nauczycielskiej (zgodnie ze standardami kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu nauczyciela), instytucjach kultury fizycznej, administracji samorządowej i państwowej, organizacjach społecznych, instytutach naukowo-badawczych oraz instytucjach zajmujących się doradztwem i upowszechnianiem wiedzy z zakresu aktywności fizycznej. Mając na względzie przywołane standardy kształcenia dla ukończonego przez M. G. kierunku studiów wyższych organ nadzory stwierdził, iż nie posiada ona minimalnych kwalifikacji wymaganych na stanowisku kierownika żłobka. W rozstrzygnięciu nadzorczym zwrócono uwagę, iż nie jest zasadna wykładnia, w świetle której ukończenie studiów podyplomowych z danego zakresu równoznaczne jest z uzyskaniem wykształcenia wyższemu w tożsamym zakresie. Zdaniem Wojewody analiza przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju nie pozwala na przyjęcie, iż studia podyplomowe i studia wyższe stanowią synonimiczne wyrażenia. W konsekwencji uznano, iż zaskarżone rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Prezydenta Miasta M. rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, co uzasadnia wydany akt. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych złożonych przez Prezydenta Miasta M. w jego piśmie z dnia [...] stwierdzono, iż nie dotyczyły one istotnych okoliczności nieznanych uprzednio Wojewódzkie[...], Przeprowadzenie tych dowodów nie miałoby wpływu na ocenę kwalifikacji zawodowych M. G., a w konsekwencji na ocenę legalności zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze na akt nadzoru Gmina M. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie art. 44 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju ( Dz. U. Nr 44 poz. 520), a także art. 3 w/w ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art.6, art. 7,art. 10 § 1, art.75 § 1, art.77 § 1 i w 2, art. 78, art. 84 § 1 oraz art. 123 k.p.a w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez niedopuszczenie wniosków dowodowych strony zgłoszonych w piśmie z dnia [...],podczas, gdy spór sprowadza się do wyjaśnienia charakteru uprawnień nabytych przez M. G. Ponadto wskazano na naruszenie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego nadużycie wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania uniemożliwiającego stronie skorzystania z uprawnień wynikających z art. 79 k.p.a w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do udziału w czynnościach dowodowych. Uzasadniając przedstawione zarzuty Prezydent Miasta [...] podniósł (tak jak w piśmie skierowanym do organu nadzoru, stanowiącym ustosunkowanie się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego), iż spełnienie przez M. G. kwalifikacji do pełnienia stanowiska dyrektora żłobka potwierdziła komisja konkursowa. Uznała bowiem, iż ukończenie przez kandydatkę na to stanowisko studiów podyplomowych w zakresie gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej wyczerpuje wymagania wykształcenia wyższego mającego zastosowanie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Organ samorządu terytorialnego stwierdził, iż gimnastyka korekcyjo-kompensacyjna jest specyficzną formą ćwiczeń fizycznych, w których ruch został podporządkowany celom terapeutycznym. Gimnastyka ta jest metodą korekcji wad postawy, mieści się w definicji "świadczenia zdrowotnego" zawartej w art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a więc M. G., posiadając obecne wykształcenie może prowadzić zajęcia terapeutyczne w zakładach opieki zdrowotnej. Zwrócono nadto uwagę, iż zajęcia korekcyjno-kompensacyjne kwalifikowane są jako świadczenia zdrowotne przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Zajęcia z takiej gimnastyki odbywają się na podstawie skierowania lekarza ubezpieczenia społecznego w przypadkach nie kwalifikujących się do rehabilitacji leczniczej, co wynika z zarządzenia nr 56/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009r. Potwierdzać to miało prezentowane przez skarżącego stanowisko, co do tego, iż gimnastyka korekcyjno-kompensacyjna mieści się w definicji "świadczenia zdrowotnego" zawartej w art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a M. G. może prowadzić zajęcia terapeutyczne w zakładach opieki zdrowotnej. W opinii skarżącego organ nadzoru dokonał zawężającej wykładni pojęcia “wykształcenie wyższe mające zastosowanie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych", stwierdzając na gruncie art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, że takie wykształcenie musi być wykształceniem przygotowującym do pracy w zawodzie medycznym. Nie wszystkie bowiem czynności, o których mowa w art. 4 i art. 10 ust. 1 tego aktu prawnego, w opinii Prezydenta Miasta M., muszą być wykonywane przez lekarzy czy pielęgniarki. W szczególności nie są takim świadczeniem czynności wymienione w art. 3 pkt 3, 7, 13, 14, a w szczególności pkt 6 w/w ustawy. Wymienione normy dotyczą bowiem terapii psychologicznej, analityki medycznej, czynności technicznych z zakresu protetyki i ortodoncji oraz z zakresu zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, a także opieki nad zdrowym dzieckiem. Prezydent stwierdził, iż w procesie wykładni pojęcia "wykształcenie wyższe mające zastosowanie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych" należy uwzględnić zapis zawarty w art. 32b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowiący, iż żłobek udziela świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do lat 3. Prezydent Miasta M. zakwestionował także stanowisko organu nadzoru w zakresie wykładni pojęcia studiów podyplomowych i przyjęcie, iż posiadanie studiów podyplomowych nie może być uznane za studia wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Przytaczając § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej skarżący stwierdził, iż dyspozycja tego przepisu obejmuje również takie sytuacje, w których wykształcenie wyższe nie mające zastosowania przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych zostanie uzupełnione o studia podyplomowe zgodnie z podstawowym kierunkiem wykształcenia w zakresie świadczeń zdrowotnych. Ścisła interpretacja treści § 9 w./w rozporządzenia, zdaniem organu samorządu gminnego, doprowadziłaby do pozbawienia możliwości spełnienia wymogów kwalifikacyjnych po ukończeniu jednego kierunku studiów wyższych, nawet wtedy, gdyby kandydat uzyskał następnie, posiadając wykształcenie wyższe nie mające zastosowania przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych - wykształcenie mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych potwierdzone uzyskaniem stopnia naukowego. Z powyższych przyczyn Prezydent Miasta M. uznał, iż właściwą metodą interpretacyjną dla nadania właściwej treści pojęciu "studia wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych" jest wykładnia funkcjonalna. Biorąc pod uwagę cel przepisu § 9 w/w rozporządzenia, jako naturalną drogę poszerzania kwalifikacji należałoby, jego zdaniem, uznać studia podyplomowe lub doktoranckie, a w konsekwencji legitymowanie się świadectwem ukończenia studiów podyplomowych powinno być uznane, jako posiadanie innego wyższego wykształcenia w rozumieniu przywołanej normy prawnej. Skarżący stwierdził, iż ukończenie studiów podyplomowych z zakresu gimnastyki korekcyjno–kompensacyjnej należy traktować, jako posiadanie wykształcenia "innego wyższego mającego zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych" w rozumieniu analizowanego § 9 rozporządzenia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej. Ponad powyższe Prezydent Miasta M. zarzucił organowi nadzoru nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego w jego piśmie z dnia [...] Wnioski te, w opinii skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wojewodę[...]. Prezydent domagał się przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu udzielania świadczeń zdrowotnych celem ustalenia, czy prowadzenie zajęć z gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej jest działaniem służącym zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia, oraz przesłuchania M. G. na okoliczność uzyskanych kwalifikacji oraz faktu odbywania praktyk w zakresie 50 godzin przewidzianych w programie studiów podyplomowych ukończonych przez świadka z zakresu gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w M. Brak rozpatrzenia złożonych wniosków stanowiło według organu samorządu gminnego naruszenie przepisów postępowania, a to art.6, art. 7,art. 10 § 1, art.75 § 1, art.77 § 1 i w 2, art. 78, i art. 84 § 1 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uściślając istotę sporu zwrócił uwagę, iż sprowadza się ona do interpretacji przepisów określających kwalifikacje wymagane dla osób zajmujących stanowiska kierownicze w zakładach opieki społecznej. Zdaniem organu nadzoru nie jest zasadna proponowana przez skarżącego wykładnia pojęcia "wykształcenia wyższego", o którym mowa w treści § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej mające zastosowanie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych, gdyż "studia podyplomowe" i "wykształcenie wyższe" nie są potraktowane przez ustawodawcę jako pojęcia synonimiczne. Przeciwko stanowisku skarżącego, zdaniem organu nadzoru, przemawiają nie tylko względy lingwistyczne ale także racje funkcjonalne. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów natury procesowej Wojewoda [...] wskazał, iż w procedurze nadzorczej przepisy postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, a rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Zwracając uwagę na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r. Sygn. akt OPS 9/02 Wojewoda [...] zaznaczył, iż postępowanie nadzorcze nie może toczyć się ściśle według reguł postępowania jurysdykcyjnego. Zauważono jednocześnie, iż wnioskowane przez skarżącego dowody, które nota bene przedstawione były w sposób pozwalający na przyjęcie, że stanowią załączniki do wniosku, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sporu sprowadzającego się do wykładni przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, jak również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na wstępie należy podkreślić, iż samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która z mocy art. 165 Konstytucji podlega ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie gminnym , nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę wyposażonego w kompetencję do orzekania o nieważności sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jak zauważa się wyżej, wojewodzie wykonującemu czynności nadzoru przysługują kompetencje do stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP. Inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne skarga na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] obligowała zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny, czy organ nadzoru nie przekroczył przyznanych mu kompetencji i czy zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu. W przeciwnym bowiem wypadku, na mocy art. 148 p.p.s.a. akt nadzoru powinien zostać uchylony. W literaturze przyjmuje się bowiem, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter ( por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). Akt administracji rządowej, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze niewątpliwie musi w sposób jednoznaczny wskazać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Zważyć bowiem trzeba, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W judykaturze, jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie. (por.wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] wskazano jako naruszone przepisy aktu rangi ustawowej, a to przepisy art. 44 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 1, art. 4, poz. 89 ze zm.) oraz w związku z § 9 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. - w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2000 r. Nr 44, poz. 520 ze zm.). Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przeto zbadać, czy doszło do naruszenia wskazanych norm w zaskarżonym zarządzeniu, a nadto, jeśli odpowiedź byłaby pozytywna, czy dostrzeżone uchybienie stanowiło istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zgodnie z brzmieniem art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Według zaś art. 10 ust. 2 tej ustawy Minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju. Szczegółowe przesłanki wymagane od osób, które mają pełnić stanowiska kierownicze określa na podstawie i w granicach powołanej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. - w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2000 r. Nr 44, poz. 520 ze zm.). Jak stanowi § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej (zespołu zakładów opieki zdrowotnej), zwanego dalej zakładem, może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie bądź posiadająca wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, z zastrzeżeniem § 3-9. Zgodnie z § 9 kierownikiem żłobka powinna być osoba posiadająca wykształcenie wyższe pielęgniarskie lub inne wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie albo osoba posiadająca wykształcenie średnie medyczne i kurs specjalistyczny oraz co najmniej 6 letni staż pracy w zawodzie. W świetle powyżej cytowanych regulacji nie budzi wątpliwości , że kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej, w tym żłobka, może być wyłącznie osoba spełniająca przytoczone wyżej warunki. Bezsporne jest również, iż posiadane przez M. G. kwalifikacje poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej w dwóch sprawach. Jednej, toczącej się ze skargi M. G. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] nr[...], oraz drugiej, toczącej się ze skargi Prezydenta Miasta M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. W obu wyrokach sądów administracyjnych przyjęto, iż M. G. nie spełnia wymienionych w § 9 cyt. rozporządzenia wymagań kwalifikacyjnych, bowiem nie posiada odpowiedniego wykształcenia. Fakt ten został stwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 923/07 (prawomocnego od 2 lutego 2009r.) gdzie uznano, iż ukończone studia na kierunku wychowanie fizyczne nie dają uprawnień do udzielania świadczeń zdrowotnych, a zatem osoba z takim wykształceniem nie może zajmować stanowiska kierownika żłobka, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2009r. Sygn. akt IV SA/Gl 505/09. Oba procedujące sądy administracyjne uznały, iż wykształcenie kierunkowe oraz odpowiedni czas stażu pracy - to przesłanki, które muszą być spełnione kumulatywnie, aby można było ubiegać się o pracę na omawianym stanowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podziela w całej rozciągłości pogląd zaprezentowany w przedstawionym wyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazane wyżej przepisy określające wymagania jakie spełnić musi kierownik zakładu opieki zdrowotnej, jakim jest żłobek są precyzyjne i jasno określają wymagane kwalifikacje, których posiadania skarżąca nie wykazała. Nową okolicznością, nie występującą w przywołanych wyżej sprawach, a wymagającą ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dodatkowej oceny, w aspekcie wymaganych dla kierownika zakładu opieki zdrowotnej kwalifikacji, jest natomiast uzupełnienie przez M. G. wykształcenia w związku z ukończeniem przez nią w roku akademickim 2008/2009 studiów podyplomowych z zakresu gimnastyki korekcyjno-kompensacyjnej prowadzonych na Akademii Wychowania Fizycznego w K. Strony postępowania nadzorczego, analizując tę istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność w aspekcie zapisu zawartego w treści § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju, nadały odmienne znaczenie wykształceniu w formie studiów podyplomowych. Wojewoda [...] wskazał, iż ukończenie studiów podyplomowych nie może być traktowane w sposób równoznaczny z ukończeniem studiów wyższych, gdyby bowiem ustawodawca chciał zrównać oba rodzaje studiów, to wskazałby w rozporządzeniu, iż kierownikiem żłobka może zostać osoba, która ukończyła studia wyższe mające zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych lub ukończyła studia podyplomowe w tym zakresie. Jednakże analiza przepisów rozporządzenia pozwala na przyjęcie, iż studia wyższe i podyplomowe traktowane są tam rozłącznie. Prezydent Miasta M. wyraził natomiast pogląd przeciwny stwierdzając, że właściwe znaczenie pojęcia "studia podyplomowe" można znaleźć jedynie w drodze wykładni funkcjonalnej. Uznał zatem, iż studia podyplomowe stanowią naturalną drogę poszerzania kwalifikacji osób posiadających już wykształcenie wyższe bez konieczności podejmowania ponownie studiów wyższych na innym kierunku. Z tych więc względów legitymowanie się ukończeniem studiów podyplomowych powinno być tratowane jako posiadanie innego wyższego wykształcenia w rozumieniu § 9 w/w rozporządzenia. Rozstrzygając powyżej przedstawiony, istotny spór Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż ani w tekście ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej, ani tez w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju nie zamieszczono definicji legalnej terminów "wykształcenie wyższe" i "studia podyplomowe". Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji należałoby rozstrzygnąć, czy pojęcie to ma swoje ustalone znaczenie w języku prawniczym ( por. stanowisko doktryny - M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 309-324). Zdecydowanie pojęcia te pojawiają się w ustawie z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. Nr 164 poz. 1365) W stworzonym tam w art. 2 słowniczku w jego pkt 5 wskazano, iż studia wyższe oznaczają - studia prowadzone przez uczelnię posiadającą uprawnienia do ich prowadzenia, kończące się uzyskaniem odpowiedniego tytułu zawodowego. Zgodnie natomiast z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 11 tego aktu prawnego studia podyplomowe oznaczać mają inną niż studia wyższe i studia doktoranckie formę kształcenia przeznaczoną dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Tym samym zauważa się, że legislator stworzył definicję legalną obu kwestionowanych pojęć. Z definicji tych w sposób niewątpliwy wynika, iż studia podyplomowe są "inna formą kształcenia" niż studia wyższe. Powszechnie przyjmuje się pogląd, iż jeśli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną. Tak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70. Natomiast w przypadku istnienia definicji legalnej, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. ( M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205) . Zgodnie przeto z prawidłowymi regułami stosowania prawa, przytoczona definicja obu analizowanych pojęć powinna zostać uwzględniona przy rozstrzyganiu kwestii legalności zaskarżonego zarządzenia, tym bardziej, że odmienne rozumienie tego samego pojęcia na tle § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Tym samym dywagacje na temat tego, czy gimnastyka korekcyjo-kompensacyjna jest specyficzną formą ćwiczeń fizycznych, w których ruch został podporządkowany celom terapeutycznym, a więc czy mieści się w definicji "świadczenia zdrowotnego" zawartej w art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stało się zbędne. Brak ukończenia studiów wyższych mających zastosowanie przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych dyskwalifikuje kandydata na stanowisko kierownika żłobka, a brak ten nie może zostać sanowany przez uzupełnienie wykształcenia studiami podyplomowymi. W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu nadzoru jest niewątpliwie słuszne. Prawidłowo interpretowany § 9 Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju pozwalał na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią tego przepisu, a unormowaniem wynikającym z zaskarżonego aktu samorządu terytorialnego. Tym samym zarządzenie nr [...] z dnia [...] w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów o charakterze proceduralnym wskazać trzeba, iż istotnie, w toku postępowania nadzorczego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże ze względu na nakaz stosowania tych norm "odpowiednio", przepisy k.p.a. należy traktować jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Organ nadzoru obowiązany jest zatem ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem ( art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnego uchybienia w zakresie przywołanych norm proceduralnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, mimo nieuwzględnienia wnioskowanych w toku postępowania nadzorczego dowodów. Dowody te bowiem, jak słusznie zauważył organ nadzoru, nie miały służyć ustaleniu nowych okoliczności lecz celem ich było wykazanie słuszności po stronie skarżącego w zakresie interpretacji prawa. Zważyć przyjdzie, iż w toku postępowania zapewniono skarżącemu możliwość przedstawiania swoich poglądów i prezentowania stanowiska. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, by posiłkował się w tym zakresie wnioskowanymi dowodami w postaci dokumentów, w tym opinią prawną, której uwzględnienia domagał się. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.