IV SA/Gl 767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., złożonym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., M. K. (dalej w skrócie: "skarżący") zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji od dnia 4 lutego 2016 r., ojcem (ur. [...] r.) – J. K. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r., k. 21 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że jego ojciec nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), bowiem jego niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia przez niego 25 roku życia. W dniu 1.06.2016 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż opieka nad ojcem uniemożliwia mu podjęcie pracy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznało, że art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 2 u.ś.r. określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, którymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1/ matce albo ojcu, 2/ opiekunowi faktycznemu dziecka, 3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niezależnie zatem, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne pobierała to świadczenie, czy też występuje o nie po raz pierwszy, dla uzyskania tego świadczenia musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi. W obecnym stanie prawnym ukształtowanym art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1/ nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2/ w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, że częściowa niezdolność do pracy u osoby wymagającej opieki – J. K. powstała 21 grudnia 2015 r., a całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstały - 4 lutego 2016 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r.). Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie na moment powstania niepełnosprawności - z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skutkiem jego wejścia nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Natomiast poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu odwoławczego, z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zakres, w jakim Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na przyjęcie, że skarżący, jako opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej, u której całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstały - dnia 4 lutego 2016 r., spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. W obecnym stanie prawnym ukształtowanym art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności, w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny skarżącego. Żadne inne niż określone w ustawie kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż zobligowane są w swym postępowaniu kierować się dyspozycją norm prawnych, a rozstrzygnięcie swe oprzeć o podstawę mającą swe źródło w obowiązujących przepisach prawa materialnego. W świetle powyższych ustaleń faktycznych, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego rozstrzygnięcia. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji oraz uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K/38/13, który orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli naruszenia przez organy orzekające prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U. z 2014 r. poz. 1443). Tym samym błędnie ustaliły zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W punkcie 2 powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych". W praktyce stosowania prawa wątpliwości budzi jednak brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia z dnia 21 października 2014r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że: "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu u.ś.r. niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443). W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości te są rozstrzygane w kierunku uznania, że powyższy wyrok z dniem publikacji spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Powyższe stanowisko zostało przyjęte m.in. w wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r. II SA/Łd 424/15 i WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 - wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Kr 513/16, dostępny w CBOS) podkreślił, że: "Analiza treści sentencji pkt 2 ww. wyroku Trybunału oraz porównanie zakresu w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu, co w istocie oznacza wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia". Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej stanowisko zyskało aprobatę (por. wyroki z dnia: 18 listopada 2015 r. sygn. akt l OSK 1668/14; 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1208/16 i 755/16; 21 października 2016 r. sygn. akt l OSK 1853/16; 4 listopada 2016 r. sygn. akt l OSK 1578/16; 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 - wszystkie dostępne w CBOS). Przykładowo we wspomnianym wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 923/16 NSA uznał, że "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., co oznacza, że orzeczenie to weszło w życie z chwilą publikacji w Dzienniku Ustaw. Dla określenia treści i skutków sentencji wyroku nie ma znaczenia odwoływanie się do jego uzasadnienia (cytat) "Uzasadnienie to bowiem zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia". W tym stanie rzeczy, Sąd uznaje, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Pominięcie derogacyjnego skutku wyroku w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego niepełnosprawnym ojcem na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać bezpośrednio wpłynęła na treść zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy odwoławczy nie wypowiedział się natomiast co do wszystkich przepisów prawa materialnego, z których wynikają przesłanki pozytywne i negatywne nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że jest on zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.), jednak nie zwalnia to od dokonania weryfikacji zasadności żądania skarżącego i oceny jego sytuacji, w myśl wszystkich negatywnych przesłanek nabycia prawa do tego świadczenia. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.