IV SA/Gl 781/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] przyznano M.K., począwszy od [...]r. do [...]r. zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 7, art. 8 ust.1 pkt 2, art. 9a i art. 10 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. nr 86 poz. 732) . W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie opisanej decyzji ustalono, iż na rzecz M.K. zasądzone zostały alimenty w kwocie [...] zł miesięczne, a dochód na jednego członka [...] rodziny wnioskodawcy wynosi [...] zł, w związku z czym kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zostało spełnione. W oparciu o jej art. 8 ust. 1 pkt 2 , mając na względzie, iż poza wnioskodawcą w jego rodzinie są [...] osoby uprawnione do zaliczki , a dochód rodziny jest wyższy niż [...] % kwoty [...] zł, przyznano mu zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł. W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia M.K. wskazał na interpretację zapisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej dokonaną przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, która zasadniczo, zdaniem odwołującego, różniła się od interpretacji przyjętej w wydanej w jego sprawie decyzji. M.K. oświadczył, iż organy administracji w innych województwach zaliczkę w podwyższonej wysokości przyznają w zależności od dochodu przypadającego na członka rodziny. Zgodnie z taka interpretacją posiada uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł. Do odwołania załączony został teks pochodzący ze strony internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wysokości zaliczki alimentacyjnej potwierdzający przedstawioną w odwołaniu argumentację. Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało ponownie sprawę i wydało w dniu [...]r. decyzję Nr [...], którą na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu, na jaki przyznano prawo do zaliczki alimentacyjnej i w to miejsce orzeczono o przyznaniu świadczenia na okres od [...]r. do dnia [...]r. W pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając dokonaną zmianę w zaskarżonej decyzji Kolegium powołało przepis art. 45 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192 poz. 1378) przedłużający okres zasiłkowy, na który przyznaje się prawo do zaliczki alimentacyjnej rozpoczynający się w dniu [...]r., do dnia [...]r. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. nr 86 poz. 732) stanowiący, iż w sprawach nieuregulowanych w tym akcie prawnym stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych. Przez pojęcie "dochód rodziny", użyte lecz nie zdefiniowane w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej należy więc rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Takie bowiem znaczenie nadaje temu pojęciu jego definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustawodawca odróżnia pojęcia dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie i nie są to pojęcia tożsame, a w konsekwencji nie może być żadnych wątpliwości, co do treści art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej , w której użyto sformułowania "dochód rodziny", a nie "dochód na osobę w rodzinie". Dokonując ustaleń stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż przeciętny miesięczny dochód w rodzinie odwołującego wynosił [...]zł, co w przeliczeniu na osobę stanowiło kwotę [...] zł. Tym samym rodzina odwołującego spełniała kryterium wymagane do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Natomiast osiągany w tej rodzinie dochód nie pozwalał, zdaniem organu, przyznać wnioskodawcy zaliczki w podwyższonej kwocie, bowiem nie spełniał on przesłanek, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Uprawnienie do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej mogłoby zostać przyznane odwołującemu w przypadku osiągania w jego rodzinie dochodu w wysokości [...] % kwoty [...] zł t.j. [...] zł miesięcznie. Dochód ten jednak był wyższy, wynosząc [...]zł. Jednocześnie Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż organy administracji w toku postępowania związane są obowiązującym prawem , a nie wykładnią tego prawa dokonaną przez resortowe Ministerstwo. M.K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której ponownie zakwestionował słuszność interpretacji art. 8 ust 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej zastosowanej w jego sprawie. Zdaniem skarżącego interpretacja zastosowana w zaskarżonej decyzji jest niezgodna z wykładnią Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej przedstawianej na stronie internetowej Ministerstwa. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację podkreślając, iż ustawodawca wyraźnie zaznaczył w treści przepisu art. 8 ust. 2, iż chodzi w tej normie prawnej o dochód rodziny, a nie dochód na osobę w rodzinie. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zawiesił postępowanie w sprawie w związku z skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego pytaniem o zgodność przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej z przepisami art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 1 października 2008r. w sprawie sygn. akt P 25/07 postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowe ( postanowienie z dnia 20 października 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 176/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania . Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając wniesioną przez M.K. skargę, której zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni prawa dokonanej przez organ administracji, a to wykładni treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się przede wszystkim do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i ocenić dokonaną ich interpretację. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowi zatem konsekwentne odbicie cytowanego przepisu art. 7 Konstytucji RP i obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. O sposobie rozumienia przepisu, w przypadku wątpliwości co do jego treści, decyduje interpretacja dokonywana przez organy administracji przy użyciu rozmaitych dyrektyw interpretacyjnych. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i doktryny można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jednakże w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. W takim przypadku trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). Należy pamiętać także, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni . Jak wskazano w orzeczeniu z 4 października 1995 r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, iż ustalenie kryteriów dochodowych dla zaliczki alimentacyjne wypłacanej w wymiarze podwyższonym w oparciu o dochód rodziny, nie uwzględniający dochodów przypadającego na członka rodziny, wypaczałoby cele ustawy o zaliczce alimentacyjnej, i kolidowałoby z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP. Brak zapewnienia rodzinom wielodzietnym dodatkowego wsparcia na poziomie porównywalnym do wsparcia udzielanego rodzinom mniej licznym prowadzi do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy, nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Odstępstwo od nakazu równego i sprawiedliwego traktowania osób, którym przysługuje prawo do świadczeń o charakterze pomocowym nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ani też nie służy realizacji tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji omawianych form wsparcia. Jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Prawo do tej formy wsparcia uzależnione jest, jak widać z przywołanego unormowania, od rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny. Bezspornym celem ustawy jest zatem przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. Zastosowana przez organ literalna wykładania przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, prowadzi w istocie do preferowania rodzin o niewielkie liczbie członków i wprowadza zróżnicowanie, które nie posiada racjonalnego uzasadnienia. Nie pozostaje ono w żadnym związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz nie tylko nie służy realizacji tego celu, a wręcz koliduje z treścią i istotą zasady zabezpieczenia społecznego i ochrony praw rodziny. Staje się więc oczywiste, iż wykładania taka pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 ustawy zasadniczej. Zgodnie z tym, co wyżej powiedziano wykładnia ta wystarczająca do odczytania treści zakodowanej przez ustawodawcę w normie zapisanej w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nakazuje tym samym sięgnąć do innych metod interpretacyjnych. W tym celu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało odnieść się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierować się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Odnosząc się do wcześniejszych uwag, stwierdzić trzeba, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodziny, zwłaszcza rodziny wielodzietnych i niepełnych, znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Przypisywanie przeto racjonalnemu ustawodawcy, iż preferuje rodziny składające się z mniejszej ilości dzieci, wbrew zapisowi art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującemu kierować szczególną pomoc do rodzin wielodzietnych byłoby niezasadne. Równie nieuprawnionym byłoby twierdzenie, iż w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wolą racjonalnego ustawodawcy, miałoby być wprowadzenie kryterium dochodowego uzależnionego od dochodu rodziny, a nie od dochodu przypadającego na członka w rodzinie. Rozumowaniu takiemu zaprzecza wykładania systemowa przepisów realizujących prawa obywateli gwarantowane mocą art. 71 Konstytucji RP. Ustawa o zaliczce alimentacyjnej w jej art. 7 ust. 2 uzależnia przyznanie zaliczki alimentacyjnej według kryterium dochodu ustalanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Czyni tak ustawa też z dnia 21 czerwca 2001r.o dodatkach mieszkaniowych w jej art. 3 ust.1 określając, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, ... jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego .... nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (Dz.U. Nr 71 poz.734), ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przyznając w art. 8 ust.1 prawo do świadczeń z pomocy społecznej według kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ( tekst jednolity Dz. U. 2008r. Nr 115 poz. 728), a także ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w art. 5 ust. 1 stanowiąc, iż zasiłek rodzinny przysługuje..... jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł tekst jednolity (Dz. U z 2006r. Nr 139 poz.992). Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nadto do poglądu prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. o konieczności posiłkowania się w ramach stosowania przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej definicją legalną pojęcia "dochód rodziny" stworzoną na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu pogląd ten nie jest trafny. Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, w sprawach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ustawa o zaliczce alimentacyjnej. Unormowanie zawarte w przepisach art. 7 i art.8 ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest regulacja pełna, a zatem nie wymaga posiłkowania się przepisami innych aktów prawnych. W treści art. 7 tej ustawy zamieszczono kryteria pozwalające na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Jednym z tych kryteriów jest dochód rodziny w przeliczeniu na jej członków. Wyłącznie zgodnie z tym kryterium należy ustalać uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej, także w jej podwyższonym rozmiarze. Sprzeczne natomiast byłoby z rozwiązaniem zawartym w art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, a w konsekwencji niedopuszczalne w świetle jej art. 18 ust. 2 wprowadzenie dodatkowego kryterium dochodowego, nie znanego temu aktowi prawnemu. Tym samym, dla przyznania zaliczki alimentacyjnej w jej podwyższonym rozmiarze nie należy sięgać do rozwiązań spoza ustawowy o zaliczce alimantacyjnej, gdy również i w tym wypadku rozwiązań dostarcza ten akt prawny. Reasumując, należy uznać skargę M.K. za w pełni uzasadnioną. Nadanie przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej takiego brzmienia, jak to zostało dokonane w zaskarżonej decyzji doprowadziło bowiem do stosowania prawa materialnego w sposób sprzeczny z art. 8 Konstytucji RP, zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego. Wskazać należy dodatkowo, iż w procesie stosowania prawa nadano przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej odmienną treść, niż przyjęta w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzjach. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego sygn. akt I OSK 661/07, z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 171/07, z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 170/07, czy z dnia 9 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 72/07 i sygn. akt I OSK 73/07 uznano bowiem, iż pojęcie "dochód rodziny" użyte w przywołanej normie prawnej należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy p.p.s.a. Dodatkowo, odnosząc się do podanego w zaskarżonej decyzji, jako podstawa rozstrzygnięcia, przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż przepis ten nie może odnosić się do pkt 2 decyzji, w którym organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. Uchybienie to potraktowane zostało jednak, jako naruszenie prawa pozostające bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu przy uwzględnieniu treści art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192 poz. 1378). Z przepisu tego wynika, iż sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.