IV SA/Gl 806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] roku nr [...]; 2) przyznaje na rzecz adwokat A. P. wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta M. działając na podstawie art.3 pkt 10 i 11, art.16a ust. 1-7, art. 20 ust. 3, art. 24 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz.992 z późn. zm.), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz.3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959) odmówił Z.D. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki na żoną B.D. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. ustalono, iż wnioskodawca faktycznie sprawuje opiekę nad żoną legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy jego rezygnacją z pracy, a opieką nad niepełnosprawną żoną. Orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało w dniu [...]. Wygaśnięcie umowy zlecenia, na podstawie której Z.D. wykonywał pracę nastąpiło w dniu [...]. Organ wskazał nadto, że na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad drugim małżonkiem wywodząc, iż zasiłek ten przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem organu obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a obowiązek wzajemnej pomocy i wspierania łączący małżonków nie ma charakteru obowiązku alimentacyjnego. W odwołaniu od opisanej decyzji Z.D. stwierdził, że nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. Przedstawił stan zdrowia swojej żony powołując się na dołączone do odwołania zaświadczenie lekarskie i orzeczenie o jej znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważył, że specjalny zasiłek opiekuńczy funkcjonuje od dnia 1 stycznia 2013r. i przysługuje w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby wymagającej opieki nie przekracza kryterium dochodowego. Jego zdaniem w znowelizowanej treści ustawy wyraźnie wskazano, że świadczenie to przysługuje na małżonka osoby wymagającej opieki. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał w całości treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że jego zdaniem przyznanie zasiłku specjalnego wymaga kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1.osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2.osoba ubiegająca się o świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3.wystąpiła konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę ubiegającą się o świadczenie; 4.pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności występuje związek przyczynowy; 5.nie zachodzą wyłączenia prawa do świadczenia przewidziane wart. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oceniając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że B.D. została w dniu [...] zaliczona orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji na okres do dnia [...]. Orzeczenie to wskazuje także na konieczność sprawowania stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przyznano również, że odwołujący sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną żoną. Zdaniem Kolegium przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe wykazuje jednak, że strona nie spełnia pozostałych przesłanek, gdyż pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia wnioskodawcy, a koniecznością bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną brak związku przyczynowego. Wnioskodawca był bowiem zatrudniony na podstawie umowy zlecenia do dnia [...] a niepełnosprawność jego żony istnieje od [...] przy czym stopnień niepełnosprawności ustalony został od dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał nadto, że ustawodawca precyzyjnie określił pojęcie zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pouczono także odwołującego, że w przypadku ustanowienia go opiekunem prawnym żony może wystąpić o przyznanie mu z tego tytułu stosownego wynagrodzenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.D. powtórzył zasadniczo treść odwołania złożonego od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że nie występował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego we wcześniejszych latach sprawowania opieki nad żoną, gdyż nie przysługiwało ono na współmałżonka. Godził zatem oba obowiązki kosztem swego zdrowia. Jednak ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia żony konieczna jest obecnie jego stała i całkowita opieka oraz obecność. Okoliczności te były przyczyną zaprzestania przez niego pracy w dniu [...]. W chwili, gdy ustawodawca uchwalił specjalny zasiłek opiekuńczy całkowicie zrezygnował z pracy i wystąpił o jego przyznanie. Jego zdaniem organy nie wzięły pod uwagę wskazań medycznych o konieczności stałej opieki nad jego żoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty przedstawione uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z obowiązującym prawem zarówno materialnym, jak i procesowym. Badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.- dalej powoływanej jako ustawa) określający przesłanki wymagane do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten zwrócił uwagę na dwie przyczyny, z powodu których nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku złożonego przez Z.D. Jako pierwszą z tych przyczyn wskazano brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowej pracy przez wnioskodawcę, a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną. Po wtóre organ wykluczył z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego współmałżonków. Natomiast w decyzji organu II instancji nie odniesiono się już do tej drugiej przyczyny zauważając jedynie, że pomiędzy zakończeniem pracy zarobkowej wnioskodawcy, a koniecznością sprawowania opieki na jego żoną nie istnieje związek przyczynowy ze względu na różnicę czasową pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności żony wnioskodawcy, a wygaśnięciem umowy zlecenia, na podstawie której był on zatrudniony. Organ wskazał, nie wyjaśniając znaczenia tej uwagi dla oceny sprawy, że w art. 3 pkt 22 ustawy znajduje się precyzyjna definicja pojęcia zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. Rozważania swoje Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoczął zatem od oceny, czy brzmienie art. 16a ustawy wskazuje, jako przesłankę wykluczającą, pozostawanie w związku małżeńskim z osobą, nad którą sprawuje się opiekę. Przesłanki negatywne, uniemożliwiające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienione zostały w treści art. 16a ust. 8 ustawy. Z treści tego przepisu nie wynika jednak, by pozostawanie opiekuna w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki było okolicznością uniemożliwiającą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się natomiast do interpretacji obowiązku alimentacyjnego, ciążącego z mocy prawa na osobie starającej się o przyznanie specjalnego zasiłku specjalnego, jako podstawowego warunku uzyskania tego świadczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że zaprezentowana przez organ I instancji interpretacja pozostaje w sprzeczności a art. 18, art. 32 ust.1 i 2 oraz art. 71 ust.1 Konstytucji RP, a tym samym jest niedopuszczalna. Interpretacja organu nie uwzględnia nadto ugruntowanego już stanowiska judykatury. Przyjęto tam bowiem, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji łączy się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie – specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro bowiem to małżonek w pierwszej kolejności obarczony jest obowiązkiem alimentacyjnym względem swojego małżonka i znajdzie się w sytuacji, w której dla dalszego realizowania takiego obowiązku względem niepełnosprawnego małżonka musi zrezygnować z zatrudnienia albo też go nie podejmować, to z całą pewnością zasadne będzie przyznanie mu wsparcia ze strony Państwa. Odmienny natomiast pogląd spotkał się z masową krytyką Trybunału Konstytucyjnego jak i też sądów administracyjnych. Przejawem takiej krytyki są w szczególności następujące wyroki - Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt: II SA/Ol 60/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt: I OSK 723/09, NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt: I OSK 1105/09, WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt: II SA/Sz 947/09, WSA w Poznaniu z dnia 06 listopada 2009r. sygn. akt: II SA/Po 513/09, WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09. Za potwierdzeniem tego stanowiska przemawia także treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10 publ. OTK-A 2010/5/54. W rozpoznawanej sprawie Trybunał nie zdecydował się na wydanie wyroku w tym zakresie, dlatego, że pytanie prawne nie spełniało warunków dopuszczalności orzekania. Zauważył jednak potrzebę podjęcia prac legislacyjnych mających na celu dostosowanie systemu prawa do wymagań Konstytucji RP w zakresie spełniania zasady równości. Wskazał, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu Trybunału o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego. Z całą pewnością przedstawione stanowisko zachowuje aktualność w odniesieniu do regulacji zawartej w treści art. 16a ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie widzi też powodu, by odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać miała z faktu wykonywania przez niego pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia. Jak wynika z art. 3 pkt 22 ustawy, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Umowa zlecenia jest zatem jedną z form wykonywania pracy zarobkowej, z której rezygnacja upoważnia do wystąpienia o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie ograniczył nadto terminu "rodzaj zatrudnienia czy wykonywanej pracy" pod względem długości czasu obowiązywania umów, na podstawie których są one wykonywane. Jak z powyższego wynika, dopuszczalne jest zatem zatrudnienie jak też zawarcie umowy zlecenia na czas określony. Kolejna przesłanka wymagana przez ustawodawcę, jako warunek sine qua non uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okolicznością, która zdaniem organów przemawia za brakiem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad jego żoną, miała być różnica czasu pomiędzy ustaleniem stopnia niepełnosprawności żony skarżącego ([...]), a wygaśnięciem umowy zlecenia skarżącego ([...]). Jednak w ocenie Sądu organy dokonały całkowicie nieuprawnionej interpretacji omawianego warunku. Jak wynika z treści art. 16a ust. 1 przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej nie została obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej wynikać ma natomiast z ratio takiej życiowej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce w zasadzie odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 506/13, publ. CBOSA). Brak jest nadto podstaw prawnych do stwierdzenia, że wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną jest obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Sąd podziela tu również wyrażone w orzecznictwie stanowisko, co do tego, że stanowi rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powstrzymanie się przez osobę ubiegającą się o przyznanie przedmiotowego świadczenia od działań mających na celu kontynuację zatrudnienia w sytuacji, gdy świadczy pracę na podstawie umowy o pracę lub umowy zlecenia na czas określony, a z upływem okresu obowiązywania takiej umowy przestaje pozostawać w zatrudnieniu, względnie nie wykonuje innych działań zarobkowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2013r. sygn. akt II SA/Po 719/13 publ. CBOSA). Mając na względzie dostrzeżone uchybienia Sąd uznaje za konieczne uwzględnić skargę i uchylić obie wydane w sprawie decyzje. Wskutek błędnej interpretacji przesłanek wymaganych w treści art. 16a ust. 1 ustawy organy nie wyjaśniły bowiem istotnych dla sprawy faktów. W ponownym postępowaniu rolą organów będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy pomiędzy rezygnacją skarżącego z wykonywania w dalszym ciągu pracy (co miało miejsce po wygaśnięciu umowy zlecenia), a stanem zdrowia jego żony pozostawał związek przyczynowy. Konieczne będzie tu min. przesłuchanie skarżącego, czy przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania małżonków. Oceniając tę przesłankę organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach. Skoro skarga okazała się skuteczna orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 P.p.s.a , jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 250 P.p.s.a.