IV SA/Gl 837/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1236 ze zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ż. nie stwierdził u C.M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013, poz. 1367). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wyżej wymieniona w latach [...] była zatrudniona w szkołach na terenie Ż. na stanowisku nauczyciela i pracowała w narażeniu zawodowym na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo to, okoliczności sprawy nie uzasadniały stwierdzenia wspomnianej choroby zawodowej albowiem została ona zdiagnozowana przez orzekające w sprawie placówki medyczne, a mianowicie: Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. (orzeczenie nr [...] z dnia [...]) oraz przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie nr [...] z dnia [...], wydane na podstawie obserwacji klinicznej w dniach [...], a następnie [...]), które zgodnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Lekarze orzecznicy wypowiadający się w sprawie uznali, że istniejące u badanej zmiany nie przedstawiały cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, lecz świadczyły o przewlekłym prostym nieżycie błony śluzowej gardła i krtani. W odwołaniu do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. C.M. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołano się na definicję choroby zawodowej sformułowaną w art. 2351 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W tym miejscu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co do długoletniego zatrudnienia C.M. w narażeniu na obciążenie narządu głosu. Podkreślił jednak, że skoro lekarze dwóch orzekających w sprawie kompetentnych placówek medycznych, po dokonaniu analizy wyników przeprowadzonych badań oraz oceny cech istniejącego u niej schorzenia nie rozpoznali przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, to brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o stwierdzeniu tej choroby. Wskazano przy tym, iż wspomniane orzeczenia zostały wydane w oparciu o szczegółową diagnostykę laryngologiczną i foniatryczną, wyniki badań stroboskopowych oraz komputerową analizę akustyczną. Są one spójne oraz zbieżne w swoich konkluzjach i pozwalają wydać rozstrzygnięcie. Równocześnie podkreślono, że strona, odpowiadając na pismo informujące ją o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, powiadomiła telefonicznie, że nie posiada nowych dowodów mogących mieć wpływ na prowadzone postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach C.M. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wniosków płynących z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, które nie spełniały jej zdaniem wymogów stawianych opinii biegłego. Skarżąca podkreśliła, że organy sanitarne, podobnie jak jednostki orzecznicze dysponowały dokumentacją medyczną z Poradni Foniatrycznej Szpitala Wojewódzkiego w B., gdzie zdiagnozowano u niej blade, gładkie, słabo napięte fałdy głosowe, a także niedomykalność fonacyjną głośni oraz dysfonię, które utrzymywały się podczas kolejnych badań, co potwierdza historia choroby od [...] do [...]. Zdaniem strony, wnioski płynące z tej dokumentacji pozostają w sprzeczności z treścią orzeczeń wydanych przez placówki medyczne obu szczebli, zaś rozbieżności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, a w rezultacie ustalenia, które legły u podstaw decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej nie czynią zadość zasadzie prawdy obiektywnej obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo strona zarzuciła bezpodstawne, jej zdaniem i nie mające umocowania w obowiązujących przepisach działanie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., polegające na skierowaniu jej "do dalszego leczenia (...) z zaleceniem wykonania badań kontrolnych w Instytucie za pół roku". W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powołał się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji raz jeszcze podkreślając, iż lekarze orzecznicy kompetentnych placówek służby zdrowia nie rozpoznali u C.M. schorzenia zakwalifikowanego do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., a tym samym okoliczności sprawy nie uzasadniały stwierdzenia choroby zawodowej. Organ sanitarny dodał, że diagnostyka prowadzona przez te placówki była ukierunkowana na stwierdzenie zmian patologicznych powodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, zdefiniowanych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych jako guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, zaś przeprowadzone badania nie wykazały istnienia u niej takich zmian. Nadto, odnosząc się do zarzutów skargi, organ drugiej instancji powołał się na orzecznictwo sądowe podkreślając, że opinie wyrażone przez placówki służby zdrowia inne niż wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania orzeczeń placówek wskazanych w tym akcie wykonawczym jako uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wyłącznie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje więc równoczesne występowanie dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zaś drugim - ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstaniem tej choroby a oddziaływaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Należy zaakcentować, że wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki wynikające z cytowanego wyżej art. 2351 Kodeksu pracy nie wystąpiły łącznie. Jakkolwiek C.M. domagała się stwierdzenia przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, to jednak nie została ona u niej zdiagnozowana przez kompetentne placówki służby zdrowia (I i II stopnia). Orzekające w niniejszej sprawie organy sanitarne opierając się o wyniki dochodzenia epidemiologicznego uwzględniły fakt, iż skarżąca w trakcie długoletniego zatrudnienia w szkołach i innych placówkach oświatowych wykonywała pracę związaną z narażeniem na obciążenie narządu głosu. Bezsporną jest więc okoliczność świadczenia przez nią pracy w warunkach szkodliwych, stwarzających potencjalne ryzyko powstania schorzenia określonego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych. Należy jednak podkreślić, że stosownie do § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 omawianego aktu. W związku z powyższym skarżąca była badana w dwóch jednostkach medycznych, to jest w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Lekarze orzecznicy obydwu wymienionych placówek diagnostycznych wykluczyli istnienie u niej choroby narządu głosu o charakterze zawodowym wskazując, że występujące zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych typowych dla przewlekłego schorzenia wskazanego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, lecz świadczą o prostym przewlekłym nieżycie błony śluzowej gardła i krtani. W orzeczeniu pierwszej z wymienionych placówek (nr [...] z dnia [...]) powołano się na szereg przeprowadzonych badań podkreślając, że wspomniane zmiany nie odpowiadają skutkom przeciążenia wysiłkiem głosowym (w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Podobna diagnoza, wyrażona została w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] (nr [...]), gdzie oparto się na kolejnych badaniach lekarskich przeprowadzonych - i to dwukrotnie - w [...] i w [...]. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, organy obydwu instancji przyjęły, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Brak było bowiem przesłanek do rozstrzygania wbrew wnioskom płynącym z orzeczeń lekarskich, które w sposób jednoznaczny zaprzeczały istnieniu podstaw do rozpoznania schorzenia wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Trzeba zaakcentować, że tylko rozpoznanie zawodowego schorzenia przez lekarza specjalistę zatrudnionego w placówce służby zdrowia określonej w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. stanowi miarodajną podstawę upoważniającą organy sanitarne do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie budzi wątpliwości, że kryteria te spełniają zarówno Poradnia Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. jak i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., czyli placówki, których orzeczenia poprzedziły rozstrzygnięcia zapadłe w obydwu instancjach administracyjnych. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie, bez którego organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do stwierdzenia odmiennego schorzenia. Związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest wprawdzie tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, ponieważ jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie oznacza to jednak możliwości kwestionowania ujętego w orzeczeniu rozpoznania w sytuacji, gdy nie budzi ono istotnych wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), nie zaś w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści, chyba że między tymi orzeczeniami będą występowały istotne rozbieżności. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami mogącymi wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do formułowania wniosków innych niż te, które ustalono w toku badań stanowiących podstawę tych orzeczeń. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny z utrwalonym stanowiskiem judykatury (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06, publ.: LEX nr 315089, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/06, publ.: LEX nr 221953 oraz wyroki tutejszego Sądu: z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 794/06, publ.: LEX nr 508491 oraz z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 752/09, publ.: LEX nr 599626). W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły odnieść skutku. Jakkolwiek bowiem C.M. powoływała się na dokumentację medyczną z Poradni Foniatrycznej Szpitala Wojewódzkiego w B., gdzie lekarz specjalista miał potwierdzić występowanie u niej symptomów charakterystycznych dla spornej choroby zawodowej (m. in. niedomykalność fonacyjna głośni i dysfonia), to jednak w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów, które mogłyby to potwierdzać. Skarżąca powołała się na tę dokumentację dopiero w skardze do Sądu wywodząc, że była ona znana zarówno organom jak i placówkom orzeczniczym obu szczebli. Przyjdzie jednak zaznaczyć, że nie nawiązywała do niej w żaden sposób w toku postępowania administracyjnego - w tym zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak i odpowiadając na informację o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań, w trybie art. 10 K.p.a. Także w toku postępowania sądowego strona nie przedłożyła żadnych dokumentów (jak np. powoływana przez nią historia choroby), z których płynęłyby takie wnioski. Warto tu podkreślić, że właśnie wspomniana Poradnia Foniatryczna Szpitala Wojewódzkiego w B. wystawiła skarżącej skierowanie na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, wymieniając w tym dokumencie powoływane przez C.M. symptomy. Trzeba jednak zaznaczyć, że zwrot o przywołanej treści ujęto w pkt 8 przedmiotowego skierowania, celem określenia "pełnej nazwy choroby zawodowej, której dotyczy podejrzenie". Powyższe wskazuje, iż nie mamy tu do czynienia z diagnozą rzeczonej placówki, a jedynie z opisem objawów schorzenia, w związku z podejrzeniem wszczęto postępowanie administracyjne. Wskazanie powyższych cech chorobowych we wskazanym dokumencie oznaczało zatem wyłącznie podejrzenie istnienia spornej choroby zawodowej i w żadnym razie nie stanowiło samo w sobie diagnozy potwierdzającej jej występowanie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma natomiast dopiero weryfikacja tego podejrzenia dokonana przez orzekające w sprawie placówki medyczne, które po przeprowadzeniu stosownych procedur diagnostycznych nie rozpoznały u skarżącej tego rodzaju symptomów cechujących chorobę narządu głosu pochodzenia zawodowego. W tym kontekście, z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że w sprawie brak jest przeciwdowodów, które mogłyby pozwolić na zakwestionowanie prawidłowości orzeczeń lekarskich stanowiących podstawę decyzji, czy też poddać w wątpliwość trafność wyrażonej w nich diagnozy. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący bezpodstawnego, zdaniem skarżącej działania Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., polegającego na skierowaniu jej "do dalszego leczenia (...) z zaleceniem wykonania badań kontrolnych w Instytucie za pół roku". Chociaż obowiązujące przepisy nie umożliwiają tego wprost, jednostka orzecznicza drugiego szczebla, wykonała pierwsze badania w [...], a następnie zaleciła skarżącej ponowne - za pół roku, czyli w [...]. Z jednej strony spowodowało to niewątpliwie przedłużenie postępowania administracyjnego, jednak z drugiej - Sąd z uwagi na brak stosownej wiedzy w zakresie medycyny nie jest władny oceniać zasadności takiego działania lekarzy, którzy zmierzając do wydania rzetelnej diagnozy uznali za konieczne powtórną ocenę jej stanu zdrowia, po upływie pewnego czasokresu. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.