IV SA/Gl 859/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Wodzisławia [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zmieniono D. K. i R. K., począwszy od [...] r. do [...] r., uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej przyznanej pierwotnie D. K. w kwocie 300 zł oraz R. K. w kwocie 250 zł na zaliczkę alimentacyjną w wysokości po 170 zł miesięcznie dla każdej z wyżej wymienionych osób. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7, art. 8, art. 9a, art. 10 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86 poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz art. 45 ust. 1 i art. 48 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1379 ze zm.). W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie opisanej decyzji ustalono, iż w rodzinie uprawnionych w [...] r. nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej, albowiem ich matka E. J. uzyskała dochód w wysokości [...] zł , co miało miejsce, za pierwszy pełny miesiąc, w [...] r. Prawo do zaliczki alimentacyjnej na rzecz rodzeństwa D. i R. K. ustalone było początkowo na podstawie dochodu uzyskanego przez ich matkę E. w roku kalendarzowym [...]. Dochód wynosił [...] zł miesięcznie. Po ponownym obliczeniu dochodu uzyskanego przez matkę uprawnionych począwszy od miesiąca [...] r., miesięczny dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe wyznaczone jako [...] kwoty [...] zł. Tym samym, w opinii organu, D. i R. K. utracili prawo do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonym wymiarze. W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia matka uprawnionych powołała się na odmienną interpretację przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którą należało uzależnić prawo do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej od dochodu przypadającego na członka rodziny. Zgodnie z takim rozumieniem wskazanego przepisu odwołująca domagała się przyznania uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300 zł miesięcznie dla D. K. oraz 250 zł dla R. K. Odwołująca się podkreśliła również, iż organy administracji publicznej miast ościennych, orzekające w sprawach dotyczących tej samej materii, stosują wykładnię art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którą prawo do zaliczki w wymiarze podwyższonym uzależniają od wysokości dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznało ponownie sprawę i wydało w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Dokonując ustaleń stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż przeciętny miesięczny dochód w rodzinie uprawnionych D. i R. K. wynosił od miesiąca [...] r. [...] zł. Tym samym nie spełniali oni przesłanek, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. W przepisie tym mowa jest o dochodzie rodziny, a nie o dochodzie na osobę w rodzinie, co oznacza, iż uprawnienie do podwyższonej zaliczki alimentacyjnej mogłoby zostać przyznane uprawnionym w przypadku osiągania w ich rodzinie dochodu w wysokości nieprzekraczającej 50 % kwoty 583 zł tj. 291,50 zł miesięcznie. Odnosząc się do zaprezentowanej przez odwołującą interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, organ wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem sądu administracyjnego (w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach), za właściwą należy uznać zaprezentowaną przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wykładnię tego przepisu, wobec czego twierdzenia odwołującej nie są zasadne. E. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której ponownie zakwestionowała słuszność interpretacji art. 8 ust 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej zastosowanej w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej interpretacja zastosowana w zaskarżonej decyzji nie uwzględniała stanowiska innych organów, w szczególności stanowiska prezentowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację podkreślając, iż wyraźnie w treści przepisu art. 8 ust. 2 chodzi o dochód rodziny, a nie dochód na osobę w rodzinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji, przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając wniesioną przez E. J. skargę, której zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni prawa dokonanej przez organ administracji, a to wykładni treści art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się przede wszystkim do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego i ocenić ich interpretację dokonaną przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, przestrzeganie prawa jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowi zatem konsekwentne odbicie cytowanego przepisu art. 7 Konstytucji RP i obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. O sposobie rozumienia przepisu, w przypadku wątpliwości co do jego treści, decyduje interpretacja dokonywana przez organy administracji przy użyciu rozmaitych dyrektyw interpretacyjnych. Odwołując się w tym miejscu do stanowiska orzecznictwa sądowego i doktryny można przytoczyć pogląd, z którego wynika, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego. Jednakże w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak intencje ustawodawcy, spójność systemu prawa, następstwa społeczne decyzji, a także słuszność i sprawiedliwość. W takim przypadku trzeba wybrać jedno z zazwyczaj kilku dopuszczalnych językowo znaczeń tekstu, odwołując się wówczas do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 22/01 (OSNKW 2001, z. 11-12, poz. 86), a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). Należy pamiętać także, iż interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona jest zasada prymatu takiej wykładni. Jak wskazano w orzeczeniu z [...] r., wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję (...). Innymi słowy, jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi (sygn. K 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, iż ustalenie kryteriów dochodowych dla zaliczki alimentacyjnej wypłacanej w wymiarze podwyższonym w oparciu o dochód rodziny, nie uwzględniający dochodu przypadającego na członka rodziny, wypaczałoby cele ustawy o zaliczce alimentacyjnej i kolidowałoby z zasadami wyrażonym w Konstytucji RP. Brak zapewnienia rodzinom wielodzietnym dodatkowego wsparcia na poziomie porównywalnym do wsparcia udzielanego rodzinom mniej licznym prowadzi do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada równości i zasada sprawiedliwości społecznej w analizowanym kontekście normatywnym ma zbliżony zakres treściowy, nakazuje bowiem równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Odstępstwo od nakazu równego i sprawiedliwego traktowania osób, którym przysługuje prawo do świadczeń o charakterze pomocowym nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ani też nie służy realizacji tego celu i treści. Może natomiast w konkretnych sytuacjach uniemożliwić, a przynajmniej istotnie ograniczyć, realizację funkcji omawianych form wsparcia. Jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, świadczenie to przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. Prawo do tej formy wsparcia uzależnione jest, jak widać z przywołanego unormowania, od rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny. Bezspornym celem ustawy jest zatem przydzielenie pomocy tym, którzy jej naprawdę aktualnie potrzebują. Zastosowana przez organ literalna wykładania przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, prowadzi w istocie do preferowania rodzin o niewielkiej liczbie członków i wprowadza zróżnicowanie, które nie posiada racjonalnego uzasadnienia. Nie pozostaje ona w żadnym związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz nie tylko nie służy realizacji tego celu, a wręcz koliduje z treścią i istotą zasady zabezpieczenia społecznego i ochrony praw rodziny. Staje się więc oczywiste, iż wykładania taka pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 ustawy zasadniczej. Zgodnie, z tym, co wyżej powiedziano, nie jest więc wystarczająca do odczytania treści zakodowanej przez ustawodawcę w normie zapisanej w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nakazuje tym samym sięgnąć do innych metod interpretacyjnych. W tym celu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało odnieść się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierować się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Odnosząc się do wcześniejszych uwag, stwierdzić trzeba, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej, uwzględniającej dobro rodziny, zwłaszcza rodzin wielodzietnych i niepełnych, znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Przypisywanie przeto racjonalnemu ustawodawcy, iż preferuje rodziny składające się z mniejszej ilości dzieci, wbrew zapisowi art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującemu kierować szczególną pomoc do rodzin wielodzietnych byłoby niezasadne. Równie nieuprawnionym byłoby twierdzenie, iż w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wolą racjonalnego ustawodawcy, miałoby być wprowadzenie kryterium dochodowego uzależnionego od dochodu rodziny, a nie od dochodu przypadającego na członka w rodzinie. Rozumowaniu takiemu zaprzecza wykładania systemowa przepisów należących do systemu zabezpieczenia społecznego realizujących prawa obywateli gwarantowane mocą art. 71 Konstytucji RP. Ustawa o zaliczce alimentacyjnej, w jej art. 7 ust. 2, uzależnia przyznanie świadczenia od kryterium dochodowego ustalanego w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Czyni tak też ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w jej art. 3 ust. 1 określając, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, ... jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego .... nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyznając w art. 8 ust. 1 prawo do świadczeń z pomocy społecznej według kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), a także ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w art. 5 ust. 1 stanowiąc, iż zasiłek rodzinny przysługuje..... jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także pogląd o konieczności posiłkowania się, w ramach stosowania przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, definicją legalną pojęcia "dochód rodziny", stworzoną na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, w sprawach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Unormowanie zawarte w przepisie art. 8 w związku z art. 7 ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest regulacją pełną, a zatem nie wymaga posiłkowania się przepisami innych aktów prawnych. W treści art. 7 zamieszczono bowiem kryteria pozwalające na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Jednym z nich jest dochód rodziny w przeliczeniu na jej członków. Wyłącznie zgodnie z tym kryterium należy ustalać uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej, także w jej podwyższonym rozmiarze. Sprzeczne natomiast byłoby z rozwiązaniem zawartym w art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, a w konsekwencji niedopuszczalne w świetle jej art. 18 ust. 2, wprowadzenie dodatkowego kryterium dochodowego, nie znanego temu aktowi prawnemu. Tym samym, dla przyznania zaliczki alimentacyjnej w jej podwyższonym rozmiarze nie należy sięgać do rozwiązań spoza ustawy o zaliczce alimentacyjnej, gdy rozwiązań dostarcza ten akt prawny. Reasumując, należy uznać skargę E. J. za w pełni uzasadnioną. Nadanie przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej takiego brzmienia, jak to zostało dokonane w zaskarżonej decyzji doprowadziło bowiem do stosowania prawa materialnego w sposób sprzeczny z art. 8 Konstytucji RP, zakłócający ratio systemu zabezpieczenia społecznego. Dodatkowo wskazać należy, iż w procesie stosowania prawa nadano przepisowi art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej odmienną treść, niż przyjęta w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 661/07, z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 171/07 , i I OSK 170/07, czy z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 72/07 i I OSK 73/07 uznano bowiem, iż pojęcie "dochód rodziny" użyte w przywołanej normie prawnej należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa materialnego przez ich nieuprawnioną wykładnię w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu przy uwzględnieniu treści art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192 poz. 1378), z którego wynika, iż sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.