IV SA/Gl 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nie stwierdził u E.M. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem – wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że E.M. podczas zatrudnienia w Zakładach A był narażony na hałas ponadnormatywny, jednakże negatywne wnioski orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Instytutu Medycyny Pracy w S. nie dają u niego podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W konsekwencji złożonego przez E.M. odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że E.M. podczas zatrudnienia w Zakładach A w okresach: od 1 czerwca 1962 r. do 15 grudnia 1962 r., od 4 maja 1964 r. do 18 lutego 1969 r. i od 1 lipca 1994 r. do 31 sierpnia 1995 r., pracował jako [...] przy obsłudze [...] w ekspozycji na hałas stwarzający istotne zagrożenie dla narządu słuchu, a więc w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Jednakże lekarze specjaliści placówek diagnostycznych I i II szczebla nie rozpoznali u niego choroby zawodowej narządu słuchu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.M. domagał się uchylenia powyższej decyzji podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione przyczyny rozbieżności pomiędzy wynikami badań Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Instytutu Medycyny Pracy w S. Podkreślił, iż w wyniku tego pierwszego badania stwierdzono u niego uszkodzenie słuchu wynoszące 52 dB dla ucha prawego i 50 dB dla ucha lewego, a więc powyżej kryterium określonego w wykazie chorób zawodowych. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1000/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy pomimo wymagań określonych w art. 77 § 1 k.p.a. nie przeprowadził oceny orzeczeń lekarskich w świetle całokształtu materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił rozbieżności w opiniach lekarskich pomimo, że stanowiło to główny zarzut odwołania. W wyniku badania przez placówkę diagnostyczną I stopnia, rozpoznano bowiem u skarżącego obustronne, mieszane uszkodzenie słuchu z przewagą komponentu odbiorczego i przesunięcie progu słuchu dla ucha prawego wynoszące 52 dB, a dla ucha lewego 50 dB. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową oraz podwyższenie progu słuchu dla ucha prawego wynoszące 37 dB, a dla ucha lewego 44 dB. Sąd wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić powyższe rozbieżności w opiniach lekarskich i w tym celu skierować skarżącego na ponowne badania do właściwej jednostki medycznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w wykonaniu wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2005 r. uzupełnił materiał dowodowy. Nowe badanie przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r., nie zdiagnozowało u E.M. zawodowego obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, E.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji uzasadniając, że pomimo uzupełnienia materiału dowodowego o orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r. nie zostały wyjaśnione wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 915/06 uznał zarzuty skargi za zasadne i uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Sąd zważył, iż wytyczne wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2005 r. były wiążące dla organu odwoławczego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Niezastosowanie się do nich, w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. i wobec tego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wytyczne co do dalszego postępowania i podejmie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy wynikami badań jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w zakresie wielkości ubytku słuchu E.M. Następnie rozpatrzy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. Organ uzyskał nowe orzeczenie lekarskie z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...]r. Nr [...], w którym lekarze specjaliści wyjaśnili różnice między wynikami badań WOMP i IMPiZŚ w S. obecnością komponentu przewodzeniowego w pierwszym z tych badań i w podsumowaniu orzekli o braku podstaw do rozpoznania u E.M. choroby zawodowej słuchu. Rozpoznane aktualnie ubytki słuchu (UP-61,6 dB, UL-50 dB) w porównaniu z wynikami badań audiometrycznych otrzymanymi w dniu [...]r. (UP-27 dB, UL-38dB), czyli w ostatnim roku pracy zawodowej w narażeniu na hałas – wykazują cechy progresji nie występującej w przypadku zawodowych ubytków słuchu po ustaniu narażenia na hałas. E.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pomimo wykonania przez organ wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2007 r. oraz 11 maja 2007 r. zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze. Wymaga podkreślenia, że w rozpatrywanej sprawie organ II instancji prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzję stosował art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W konsekwencji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie - zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji - były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 740). Zatem utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpiła w dniu 3 lipca 2009 r. Z tą też chwilą, w opinii Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który statuuje zasadę wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć, jakie zapadły na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie. Co prawda zaskarżona decyzja została wydana jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyżej przywołanego jego wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją RP. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że w sytuacji, gdy organ administracji odmawia uznania schorzenia za chorobę zawodową, powołując się na załącznik do niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją RP. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz godziłoby w zaufanie obywatela do postępowania organów administracji. Zasadą jest, że sąd administracyjny uchyla decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680 i wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). W konsekwencji, w oparciu o treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w związku z art. 145a k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 152 p.p.s.a. Należy podkreślić, że wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jako niezgodnych z Konstytucją RP, Sąd nie dokonywał merytorycznej jej oceny. W tej sytuacji sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), przy czym czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia).