IV SA/Gl 968/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: u.p.s.) Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej w K. (dalej: MOPS), działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmówiła przyznania H. K. zasiłku celowego na zakup drzwi wejściowych . W toku prowadzonego postępowania ustalono, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia nastąpiła ze względu na fakt, iż przedmiotem żądania strony nie było zaspokojenie niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.s., bowiem w lokalu zajmowanym przez H.K. są standardowe drzwi wejściowe , które w grudniu 2009 r. zostały uszczelnione . W dniu [...] r. H.K. złożył do protokołu, sporządzonego przez pracownika MOPS, odwołanie od kilkunastu rozstrzygnięć odmawiających przyznania zasiłków celowych, w tym i od przedmiotowej decyzji . Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak podniesiono w uzasadnieniu, w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. ustalono, iż H. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmuje mieszkanie komunalne składające się z jednego pokoju z kuchnią. Jest osobą przewlekle chorą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dochód strony wynosi 476,96 zł, na co składa się zasiłek stały w wysokości 258,30 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 218,70 zł. Z analizy budżetu domowego wynika, że miesięczne wydatki wnioskodawcy na żywność, środki czystości, leki, czynsz , energię elektryczną , gaz i opłaty za telefon wynoszą łącznie 1148,13 zł. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 3 ust. 4 oraz 2 ust. 1 up.s. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione , jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W świetle art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej , jeśli dochód jej nie przekracza 447 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt. 2-15. W przypadku wnioskodawcy okolicznością taką było bezrobocie. Zasiłek celowy , o jaki ubiegał się H. K. , może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter aktu uznaniowego, zaś przyznanie tego świadczenia uzależnione jest od potrzeb wnioskodawcy oraz możliwości finansowych gminy. Uzasadniając, w tym przypadku , odmowę przyznania H.K. zasiłku celowego na zakup drzwi wejściowych, Kolegium wskazało na kilka istotnych okoliczności: po pierwsze – systematyczne korzystanie przez stronę z zasiłków celowych w przeciętnej wysokości ok. 1000 zł na miesiąc, jak również na świadczenie w postaci nieodpłatnych całodziennych usług z wyżywieniem w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przez pięć dni w tygodniu; po drugie – niewłaściwy sposób gospodarowania posiadanymi zasobami finansowymi (określany nawet jako marnotrawstwo) , wyrażający się w szczególności w zakupach garderoby (np. skarpet za kwotę 24,99 zł, dwu kurtek, czterech par półbutów męskich), urządzeń gospodarstwa domowego (np. misek do miksowania za kwotę 39,99 zł) oraz innych akcesoriów za zbyt wysokie ceny, zbyt dobrej jakości albo w zbyt dużej ilości. W ocenie organu odwoławczego, pomoc społeczna nie powinna służyć podnoszeniu standardu życia, ale ma umożliwić życie na poziomie minimum socjalnego. Zwraca on także uwagę na fakt, iż strona uzyskała relatywnie dużą kwotę z tytułu nadpłaty zasiłku stałego i powinna była dysponować tą kwotą na zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, obejmującej 21 decyzji Kolegium, H. K. nie podniósł zarzutów kierowanych wprost wobec kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wskazuje w niej na bezczynność i zaniechanie ze strony władz MOPS. W jego ocenie, podejmowane decyzje są niezgodne z obowiązującym prawem, rozmijają się z prawdą oraz cechuje je brak racjonalności . Wskazuje na zły stan zdrowia jak również ubóstwo zagrażające mu śmiercią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację, na którą powołało się w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, że nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Skarżący, jak podkreślono, systematycznie korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych w przeciętnej wysokości około 1 tys. zł na miesiąc , jak również z nieodpłatnych całodziennych usług z wyżywieniem w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przez pięć dni w tygodniu. Twierdzenia skarżącego o pozostawaniu w ubóstwie i zagrożeniu jego życia są niezgodne z ustalonym stanem faktycznym sprawy, w szczególności zaś z czynionymi przez niego zakupami . W dniu [...]r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego w ramach przyznanego prawa pomocy - adwokat L. G.-L. złożyła do Sądu pismo procesowe, w treści którego oświadczyła, iż podtrzymuje skargę H.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a. , poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie przyczyn dla których uznały , iż wnioskowana potrzeba została zaspokojona i nie stanowi celu pomocy społecznej . Uszczelnienia drzwi dokonane w [...]r. nie przyniosło oczekiwanych rezultatów , dalej są one nieszczelne. Zdaniem pełnomocnik , organy orzekające w tej sprawie były zobowiązane do wykazania ilości środków na zasiłki celowe pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej oraz liczby osób ubiegających się o taką pomoc, skoro uznały, iż ze względu na ograniczone środki nie można było udzielić zasiłku wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Wydanie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Kontrolowana decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, nie nosi tym samym cech dowolności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej , w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego , o jakim mowa w art. 39 u.p.s. , nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r. , II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania uznania w normie stanowiącej podstawę aktu, jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Ramy te, w sferze prawa procesowego , wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy przyjdzie zauważyć co następuje. Jeśli chodzi o dyrektywy kierunkowe korzystania z uznania w normie zawartej w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. to zwrócić należy uwagę na dwie podstawowe okoliczności: po pierwsze - zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – ust. 2 art. 39 wskazuje rodzaje owych potrzeb, które mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem " w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r. , I OSK 1523/07 , LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r. , I OSK 1451/07 , LEX nr 489096). Przywołane wyżej dyrektywy mają o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego , że dokonanie kwalifikacji potrzeby objętej wnioskiem jako "niezbędnej potrzeby życiowej" otwiera możliwość prowadzenia dalszego postępowania w takiej sprawie, z uwzględnieniem dyrektyw przytoczonych poniżej. Natomiast przyjęcie stanowiska przeciwnego, a więc odmowa uznania potrzeby objętej wnioskiem za niezbędną, skutkuje koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego bez dalszego badania sprawy. Dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 oraz art. 4 u.p.s. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. I OSK 116/10 LEX nr 594935 w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. W świetle art. 2 zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.) . Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyjąć należy następujące dyrektywy korzystania z uznania administracyjnego w sferze odnoszącej się do zasiłków celowych określonych art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.: po pierwsze - zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej; po drugie – wsparcie takie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoba (rodzina) samodzielnie nie jest w stanie tej niezbędnej potrzeby bytowej zaspokoić; po trzecie – świadczenia pomocowe , w tym i zasiłek celowy, mają charakter pomocniczy, wspierają osobę (rodzinę) w wysiłkach podejmowanych dla zaspokojenia potrzeby; po czwarte - osoba (rodzina) ubiegająca się o wsparcie powinna współdziałać z instytucjami pomocowymi w rozwiązywaniu jej sytuacji życiowej ; po piąte - celem świadczenia pomocowego powinno być umożliwienie jego adresatowi życia w godnych warunkach. Zasada ogólna zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli , ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Wobec tego dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do przywołanych wyżej norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., jak również do art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, skoro przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie zasiłku celowego na zakup drzwi wejściowych, co w określonej sytuacji mogłoby wiązać się z koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (np. w sytuacji braku takich drzwi) w sytuacji , jeśli o zasiłek ubiega się osoba posiadają mieszkanie wyposażone w drzwi standardowe, brak jest podstaw do uznania tej potrzeby za niezbędną potrzebę bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Wobec powyższego , skoro brak było podstaw do zakwalifikowania potrzeby określonej we wniosku skarżącego jako "niezbędnej potrzeby życiowej", odmowa przyznania zasiłku celowego znajduje uzasadnienie. Tym samym nie zachodziła konieczność dokonania przez Sąd oceny prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .