IV SA/Gl 970/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Z. na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 września 2015 r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 września 2015 r., Stowarzyszenie "A" w Z. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zgłoszenia tego Stowarzyszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów. W uzasadnieniu skargi domagało się stwierdzenia bezskuteczności dokonanej przez organ czynności i uznania prawa Stowarzyszenia do ubiegania się o środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz zobowiązania organu do złożenia wniosku o usunięcie tego wpisu z rejestru i zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciło organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną interpretację art. 207 ust. 1 w związku z art. 55, art. 60 i art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.f.p.") oraz art. 259 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 613) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że Stowarzyszenie podlega wpisowi do rejestru. Dodatkowo, akcentowało dotychczasową wieloletnią działalność jako organizacji pożytku publicznego non-profit, która stale realizuje zadania w zakresie edukacji, oświaty, porad prawnych i obywatelskich również dla grup społecznych zagrożonych marginalizacją, w tym osób niepełnosprawnych, co przesądza o szczególnym jej charakterze istotnym dla obywateli i Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty Stowarzyszenia nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że podstawę prawną dokonania zgłoszenia Stowarzyszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił art. 207 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 w związku z art. 55, art. 60 i art. 64 u.f.p. W myśl art. 207 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 u.f.p. beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, jeżeli nie zwrócił środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, czyli decyzji organu I instancji. Nadto wyjaśnił, że wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania i określenia terminu, od którego nalicza się odsetki zostało zakończone w dniu [...] r. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju w W. o nr [...], na podstawie której utrzymano w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] r. zobowiązującą Stowarzyszenie do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 88 598,59- zł. wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 10 lutego 2014 r., uzupełnionego pismami z dnia 3 kwietnia i 5 maja 2014 r., Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] rozłożył na 18 rat spłatę niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym w kwocie 88 598,59- zł. Z powodu nie uiszczenia w terminie 8 raty Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie w tym zakresie decyzji z dnia [...] r. Sankcja wykluczenia związana była zatem z brakiem terminowego zwrotu 8 raty środków, bowiem termin wynikający z art. 207 ust. 1 u.f.p. uległ modyfikacji w oparciu o decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...]r. W ocenie organu czynność polegająca na wypełnieniu formularza i zgłoszenia Stowarzyszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich była prawidłowa i stanowiła konsekwencję faktu występowania przesłanki z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. Na rozprawie sadowoadministracyjnej w dniu 10 grudnia 2015 r. reprezentanci Stowarzyszenia podtrzymali argumentację skargi, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi, zwłaszcza czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., nr 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy pisma Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] r. o nr [...] w sprawie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Prowadzenie omawianego rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., który stanowi, iż Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej, a także beneficjentom w zakresie ich własnego statusu. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 210 ust. 2 u.f.p., zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. nr 125, poz. 846 z późn. zm., zwane dalej w skrócie jako: "rozporządzenie"). Akt ten określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, ilekroć w jest w nim mowa o podmiocie wykluczonym - rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy, czyli u.f.p. Natomiast art. 207 u.f.p. określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. W ust. 1 tego artykułu określono przypadki, w których środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. Według art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, określona odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Ponadto, w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, jeżeli nie zwrócił ich w terminie, o którym mowa w ust. 1 (por. art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p.). Bezspornie, zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku nie zwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., właściwa instytucja zgłasza podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Jest to obowiązkiem właściwej instytucji po wystąpieniu przesłanki wykluczenia określonej w art. 207 ust. 4 pkt 1, 3 lub 4 u.p.f. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia wpis podmiotu wykluczonego do rejestru dokonywany jest niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia spełniającego wymogi określone w jego § 3 ust. 2, 4 i 5. Wobec powyższego należy stwierdzić, że to nie złożenie formularza zgłoszenia skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, ale wcześniejsza utrata uprawnień do otrzymywania tych środków, która powstaje z mocy prawa, co wynika z treści art. 207 ust. 1, 4, 8 i 9 u.f.p. (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015r. o sygn. akt V SA/Wa 3380/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dokonując analizy przepisów u.f.p. i rozporządzenia brak jest unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów ustala, bądź stwierdza wykluczenie, ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień do otrzymywania środków. Samo zgłoszenie nie jest adresowane do beneficjentów i nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy, jak również nie ma wpływu na stan wykluczenia. W tej sytuacji, zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr stwierdzeniem zaistnienia jednej z trzech ustawowych przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 4 u.f.p. Dokonywany zaś, w oparciu o zgłoszenie, wpis w rejestrze ma wyłącznie funkcję informacyjną. W ocenie składu orzekającego samo zgłoszenie do rejestru nie rodzi żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia określonych praw). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje bowiem z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Stanowisko, iż zgłoszenie jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, nie mieszczącą się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 p.p.s.a, w tym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 715/14; z dnia 14 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2268/14; z dnia 31 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 345/15; z dnia 15 kwietnia 2015r. o sygn. akt II GSK 2424/14; z dnia 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 716/15 oraz postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 17 lipca 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1385/14; z dnia 9 grudnia 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 2960/14). Na gruncie niniejszej sprawy sankcja ta stanowi konsekwencję działania skarżącego Stowarzyszenia, co wynika z wymienionych już wcześniej ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednocześnie należy podkreślić, że Spółka mogła uniknąć sankcji z tytułu popełnionych przez siebie nieprawidłowości zwracając ósmą ratę środków w terminie. Instytucja wykluczenia znajduje swoje oparcie zarówno w prawodawstwie krajowym, jak i unijnym. Beneficjenci korzystający ze środków unijnych w ramach dofinansowania muszą mieć świadomość tego, że niezwrócenie środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości w terminie określonym w decyzji wydanej w oparciu o art. 207 ust. 9 u.f.p., skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i są o tym informowani już na etapie ubiegania się o dofinansowanie w ramach programów operacyjnych, a także na podstawie umów o dofinansowanie. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że sprawa nie podlega jego kognicji i działając, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.