IV SA/Gl 975/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu dopłaty do wypoczynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...][...]Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 269 ze zm., dalej: Kpa), w zw. z art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 roku, Nr 287, poz. 1687 ze zm.) a także § 1 ust 1, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) — po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia [...]roku Nr[...]— decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że funkcjonariusz R. L. raportem z dnia 5 czerwca 2012 roku wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w D. o wypłacenie dofinansowania do urlopu wypoczynkowego za rok 2007 oraz rok 2008. Zaznaczył przy tym, że w okresie od dnia 25 listopada 2006 roku do 26 kwietnia 2012 roku był on zawieszony w czynnościach służbowych. Postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] roku, sygn. akt[...], uchylono wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, zastosowany przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. Komendant Miejski Policji w D. pismem z dnia 5 października 2012 roku (Nr l. dz.[...]) odmówił funkcjonariuszowi przyznania wnioskowanych świadczeń. Uzasadnieniem odmowy – jak zaznaczył – było przedawnienie roszczeń na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszoinstancyjnego strona złożyła pozew o zapłatę dopłaty do wypoczynku do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w D., który postanowieniem z dnia [...] roku, sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. Mając powyższe na uwadze stanął na stanowisku, że pismo Komendanta Miejskiego Policji w D. dnia 5 października 2012 roku za numerem l. dz.[...], skierowane do funkcjonariusza – odmawiające mu wypłacenia świadczenia urlopowego – posiada niezbędne elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną. Zaznaczył także, że strona nie została należycie poinformowana o środkach prawnych jej przysługujących, co spowodowało złożenie pozwu o wypłatę dofinansowania do wypoczynku do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w D., zamiast odwołania do organu wyższego stopnia, czyli [...] Komendanta Wojewódzkiego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję podlegającą zaskarżeniu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. W ocenie organu odwoławczego, pozew o wypłatę dofinansowania do wypoczynku, złożony przez funkcjonariusza do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w D. należy uznać za odwołanie strony od pisma Komendanta Miejskiego Policji w D. z dnia 5 października 2012 roku odmawiającego mu wypłacenia świadczenia urlopowego. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczył, że w przypadku gdy funkcjonariusz faktycznie nie przebywał na urlopie lub nie dokonał opłaty albo przedpłaty za wypoczynek swój lub uprawnionego członka rodziny to początkiem biegu przedawnienia jest koniec roku, za który przysługiwała dopłata do wypoczynku. Wskazał, że zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza ustało w dniu 26 kwietnia 2012 roku i po tej dacie strona złożyła wnioski o dopłatę do wypoczynku za lata 2009 – 2011, które nota bene zostało jej wypłacone. Następnie, na co zwrócił uwagę, dopiero w dniu 5 czerwca 2012 roku funkcjonariusz złożył raport o wypłatę dofinansowania do wypoczynku za lata 2007 – 2008. W tych okolicznościach organ drugoinstancyjny za trafne i prawidłowe uznał stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że nie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia żadną czynnością przed kierownikiem jednostki organizacyjnej, w której strona służy. W jego ocenie, po pierwsze – art. 107 ustawy o Policji jest "wiodącym przepisem w rozpatrywanej sprawie", a po drugie – brak wyjątkowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nie uwzględnienie okresu przedawnienia. Tym samym organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia stanowiska odmiennego od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji o braku podstaw do dokonania wypłaty do wypoczynku za lata 2007 – 2008. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące obrazę art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez przyjęcie za słuszne i zgodne z zaistniałym stanem faktycznym twierdzeń pracownika Komendy Miejskiej w D. złożenie przez skarżącego wniosku o dofinansowanie za lata 2007 i 2008 nie miało miejsca, pomijając przy tym istotny dla przedmiotowej sprawy fakt, że ów pracownik poniósłby ewentualne konsekwencje związane z zaistniałymi uchybieniami. Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor – co do meritum – powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślił, że "w dotychczasowej praktyce jednostek organizacyjnych Policji garnizonu [...] nie wypłacano zawieszonym w czynnościach służbowych policjantom tego świadczenia lub w ogóle nie przyjmowano od nich wniosków (co jest szczególnie naganne) i było to powszechnie wiadome, więc żaden zawieszony o to nie występował". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona powyżej regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ponadto, obciąża Sąd powinność wykazania, że przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonego aktu – tak NSA w wyroku z dnia 10 września 2013 roku, sygn. akt II OSK 1260/13. Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór – co do zasady – sprowadza się do ustalenia czy do roszczenia o dopłatę do wypoczynku, która przysługuje policjantowi mocą art. 73 ust. 7 ustawy o Policji ma zastosowanie art. 107 ust. 1 tej ustawy, stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Tym samym podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności ustalenie momentu, w którym powstaje roszczenie policjanta z tytułu dopłaty do wypoczynku, a dopiero w drugiej kolejności – kwestia jego przedawnienia. Zwłaszcza, że roszczenie stanowi wypływające z prawa podmiotowego uprawnienie domagania się od innego podmiotu prawa określonego działania lub zaniechania. Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór podkreślenia wymaga, że prawodawca w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 roku, będącym aktem wykonawczym do art. 73 ust 7 ustawy o Policji określił wyłącznie czas, w jakim policjant może złożyć wniosek, ubiegając się o wypłatę świadczenia. Na szczególną uwagę zasługuje jego § 2 ust. 3 w którym wskazano ostateczny czas, w którym policjant powinien złożyć wniosek o wypłatę dopłaty do wypoczynku tzw. gratyfikacji urlopowej za dany rok kalendarzowy. Unormowano w nim expressis verbis, że wniosek można składać "nie wcześniej niż". Rozporządzenie nie określa zatem granicy, kiedy możliwość ubiegania się o dopłatę do wypoczynku wygasa. Określa jedynie datę początkową, od której można składać wnioski o dopłatę do wypoczynku. Reguła wykładni prawa w postaci wnioskowania a fortiori pozwala na przyjęcie tezy, że skoro wniosek o dopłatę do wypoczynku można złożyć "nie wcześniej niż", to tym bardziej można go złożyć później. Wnioskowanie o dopłatę ma najczęściej miejsce po wykorzystaniu urlopu. Przyjęcie innego sposobu określenia tego czasu, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach oraz nie sposób go wywieść z ogólnie przyjętych reguł wykładni prawa. Ponadto dopłata do wypoczynku to prawo podmiotowe, które powstaje w związku ze służbą oraz ziszczeniem się zdarzeń określonych w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o przepis zawarty w tzw. ustawie pragmatycznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w rozdziale 9 ustawy o Policji ustawodawca w art. 108 zawarł zamknięty katalog ujętych w nim świadczeń, stanowiąc w jego ust. 1, że policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne: 1) zasiłek na zagospodarowanie, 2) nagrody oraz zapomogi, 3) nagrody jubileuszowe, 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe, 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia, 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Z kolei w ust. 1a tego artykułu, że policjanci mogą otrzymywać nagrody za osiągnięcia w służbie, ze środków finansowych, o których mowa w art. 13 ust. 4a. Natomiast w jego ust. 2, że w razie śmierci policjanta lub członka jego rodziny, przysługują zasiłek pogrzebowy oraz odprawa pośmiertna. W art. 107 ustawy o Policji ustalono zasadę, zgodnie z którą wszelkie roszczenia z tytułu uposażenia, świadczeń pieniężnych i innych należności wynikających z faktu wykonywania służby przedawniają się po upływie trzech lat od daty, kiedy stały się wymagalne. Niemniej jednak, jak wskazano powyżej, w rozdziale 9 ustawy o Policji – regulującym problematykę uposażeń, świadczeń pieniężnych i innych należności pieniężnych – ustawodawca nie wymienił dopłaty do wypoczynku jako samodzielnej należności pieniężnej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z dnia 14 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 450/11, w którym Sąd ten wykluczył stosowanie art. 107 ustawy o Policji do innych niż w nim wymienione należności. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 450/11, a także z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 98/09 – wskazując, że "według zasad techniki prawodawczej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale". Konstatując podkreślenia wymaga, że kwestia przedawnienia roszczeń majątkowych wynikających z – szeroko pojętego – stosunku służbowego policjanta w orzecznictwie sądowym ujmowana jest zarówno przez NSA, jak i wojewódzkie sądy administracyjne – od wielu już lat – jednolicie (zob. wyroki przytoczone powyżej a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2010 roku, sygn. akt III SA/Kr 770/10 i z dnia 8 października 2008 roku, sygn. akt III SA/Kr 521/08). Sądy stoją na ugruntowanym stanowisku, że kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym rozdziale. Oznacza to, że przedawnienie dotyczy tylko regulacji zawartej w tym rozdziale. Niemniej jednak – czego dowodzi niniejsze postępowanie – "nie usprawniło" to ani postępowań prowadzonych w tym przedmiocie, ani też orzecznictwa organów, które stoją na stanowisku wprost przeciwnym, wywodząc de facto o bezpośrednim ale i szerokim zastosowaniu regulacji rozdziału 9 do wszystkich roszczeń majątkowych, w tym również tych nie wymienionych w nim. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że art. 107 ustawy o Policji zawarty w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" nie dotyczy spraw uregulowanych w jej rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Obowiązki i prawa policjanta", w którym to umieszczony jest art. 73 ust. 7 normujący dopłatę do wypoczynku. Dopełnieniem tej regulacji jest przywoływane powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, obowiązujące od 31 marca 2002 roku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 tej ustawy rozstrzygnięto o kosztach postępowania.