IV SA/Gl 988/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj - Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania K. L. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Inspektora w MOPS w K. z [...] r. nr [...] przyznającą prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości - 110,86 zł. miesięcznie na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 , poz. 1659). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację prawną, organ wyjaśnił, że K. L. [...] r. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku stwierdził, iż: zajmuje lokal socjalny - o pow. 40,31 m2; w lokalu brak jest centralnie dostarczanego ciepła, jest instalacja gazu przewodowego i instalacja centralnego ogrzewania; prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; wydatki mieszkaniowe wynoszą - 461,04 zł; dochody strony w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynoszą- 3000 zł. ( renta). Z treści wywiadu środowiskowego z 1 sierpnia 2017 r. wynika, iż strona nie korzysta z pomocy MOPS, ale otrzymuje pomoc syna w wysokości - 500 zł. miesięcznie, która nie była uwzględniona przez stronę we wniosku. Na podstawie zebranych materiałów Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...] przyznał stronie prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 110,86 zł. miesięcznie na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ przyjął dochód na członka rodziny w wysokości 1.500 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie i ustalenie wysokości zasiłku z uwzględnieniem rzeczywistych dochodów. Strona argumentowała, iż kwota renty w wysokości 1000 zł jest pomniejszona o kwotę 500 zł, przekazywaną comiesięcznie syndykowi masy upadłości, w związku z trwającym postępowaniem upadłościowym w Sądzie Rejonowym K. o sygn. akt [...]. Zakwestionował także ustaloną kwotę dochodu w wysokości 1.500 zł miesięcznie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Następnie stwierdził, że organ I instancji ustalił, iż wydatki mieszkaniowe w przeliczeniu na powierzchnię normatywną wynoszą - 410,86 zł. Dodatek mieszkaniowy stanowi różnicę pomiędzy ogólnymi wydatkami na powierzchnię normatywną pomniejszonymi o 20% dochodu strony- 300,00 zł. Dodatek mieszkaniowy wynosi- 110,86 zł. miesięcznie. Ustosunkowując się do odwołania strony organ odwoławczy stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział zmian w sytuacji dochodowej do ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Nadto dochód strony został ustalony zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji SKO z [...] r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jedynym źródłem jego regularnych przychodów jest renta inwalidzka w kwocie 1.000 zł. Dnia 9 lutego br. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego K. sygn. akt [...] została ogłoszona jego upadłość konsumencka. W konsekwencji postępowania upadłościowego wszelkie kwoty dochodów ponad ustaloną przez syndyka masy upadłości kwotę 500,00 zł były przekazywane na rachunek depozytowy Syndyka, tj. kancelarię E. J. w D., ul. [...]. Mimo to strona przyznała, że rozumie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, dla potrzeb MOPS uznaje się, iż dochód nadal wynosił 1000 zł. Skarżący podkreślił, że pod rygorem umorzenia postępowania upadłościowego wynika kategoryczny zakaz zaciągania jakichkolwiek zobowiązań finansowych w okresie jego trwania. W tej sytuacji zwrócił się do syna, zamieszkałego od lat w Londynie A. o tymczasowe wsparcie finansowe, nieobwarowane skutecznym prawnie zobowiązaniem zwrotu. Niemniej, znając sytuację syna, starającego się o obywatelstwo Wielkiej Brytanii, obiecał mu zwrot tej kwoty w nadziei na odzyskanie części depozytu od syndyka po zakończeniu postępowania upadłościowego. Pomoc taką otrzymał, jednakże od lipca nie może już na nią liczyć W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 139..) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w wyżej wskazanych ramach wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie przy określaniu wysokości dochodu skarżącej - dla potrzeb ustalania dodatku mieszkaniowego - do dochodu zaliczyły kwotę 1.500 zł otrzymaną przez skarżącego w ostatnich trzech miesiącach od jego syna. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj.: Dz. U. z 2017, poz. 180 ze zm.). Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione. aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 dla dwóch osób. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 ustawy oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawę sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazuje na to, że obok wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu , należy wziąć również pod uwagę kwotę wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Konstrukcja przepisu polegająca na przyjęciu, że poziom wydatków odnosi się do określonej części uzyskiwanych dochodów służyć ma przede wszystkim obliczeniu jednego z kryteriów koniecznych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Uzyskana w ten sposób kwota nie będzie oznaczała, że wnioskodawca poniósł czy też powinien ponieść wydatki w takiej wysokości. Przyjęta kwota będzie jedynie efektem wykorzystanego na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych założenia, że wydatki wnioskodawcy kształtować się mają na poziomie 12 % uzyskiwanych przez niego dochodów. Określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem (Por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/13, Lex nr 1330490, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1466/13, Lex nr 1502476). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 definiuje na użytek tej regulacji pojęcie dochodów, przez które należy rozumieć wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera więc własną definicję dochodu, za który uznaje przychody faktycznie uzyskane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust.3 ustawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że organy nie dokonały ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności relewantnych prawnie w zakresie wysokości dochodu. W ten sposób naruszyły zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym miejscu wskazać trzeba, że z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz z deklaracji o wysokości dochodów złożonych 27 czerwca 2017 r., wynika, że strona skarżąca wskazywała na dochód gospodarstwa domowego w wysokości 3.000 zł, która to kwota stanowi rentę otrzymywaną z ZUS. Zauważyć trzeba, że strona złożyła oświadczenie o wysokości dochodów, uprzedzona o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Z kolei z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący otrzymał pomoc ze strony syna w kwocie 500 zł miesięcznie, nie jest to pomoc stała. Organ nie ustalił jakiego rodzaju jest to pomoc. Czy uzyskiwana kwota 500 zł stanowi pożyczkę, czy pomoc osób spoza gospodarstwa, o której mowa w deklaracji o wysokości dochodów. Nadto organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął dochód wynikający z wywiadu środowiskowego, a nie z deklaracji o wysokości dochodów. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że otrzymana kwota pieniężna może być uznana za dochód tylko wówczas, gdy mieści się w pojęciu przychodu. Skoro zaś ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa definicji rzeczonego sformułowania, należy w tym zakresie odwołać się do art. 11 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., nr 14, poz. 176 ze zm.) w myśl którego przychodami są, co do zasady, otrzymywane lub postawione w roku podatkowym do dyspozycji osoby fizycznej pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/07, publ. : LEX nr 355263 oraz z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 423/08, niepubl.). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że pieniądze otrzymane przez stronę od osób trzecich w ramach udzielanej pomocy stanowią przychód a w konsekwencji mieszczą się w definicji dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach pieniężnych, zaś udzielona pożyczka jest świadczeniem zwrotnym i nie stanowi przychodu. Organ odwoławczy nie zbadał tej kwestii. Materiał dowodowy nie został więc zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, czym naruszono art. 77 § 1 K.p.a., a wyliczenia dochodu nie sposób uznać za okoliczność udowodnioną w rozumieniu art. 80 K.p.a. Zauważyć też trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ w ogóle nie odniósł się do powstałych rozbieżności w zebranym materiale dowodowym. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów skarżącego kwestionujących wysokość ustalonego przez organ pierwszoinstancyjny przychodu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oprócz przywołania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie zawiera odniesienia tych przepisów do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Lektura uzasadnienia wskazuje, że zostało ono skonstruowane schematycznie i można odnieść go do każdej innej sprawy, gdzie przedmiotem rozstrzygania jest dodatek pieniężny. Tym bardziej, że w sentencji decyzji znalazł się zwrot: "po rozpoznaniu odwołania Pani M. K. zam. ul. [...] Z.". Tymczasem organ odwoławczy nie rozpoznawał odwołania M. K., tylko odwołanie K. L.. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna wydana przez organ jest aktem skarżonym i z tylko z decyzji strona czerpie informacje o swojej sytuacji prawnej. W decyzji tej powinien więc organ zawrzeć wszelkie informacje i dane mające istotne znaczenie w sprawie, wraz precyzyjnym wyjaśnieniem wszelkich okoliczności rzutujących na wysokość przyznawanego dodatku mieszkaniowego. Reasumując zaskarżona decyzja nie zawiera w praktyce uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a. Albowiem samo przytoczenie zastosowanych przepisów prawa, winno znaleźć się w decyzji, ale przepisy te należy odnieść do stanu faktycznego sprawy. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały w sposób wadliwy i niekorzystny dla skarżącej treść zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do ustalenia wszystkich istotnych dla przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności na podstawie odpowiednich dokumentów, obliczenia dochodu skarżącej z uwzględnieniem wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i stosownie do właściwych przepisów prawa do orzeczenia w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego.