IV SAB/Gl 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Okręgowego Sądu [...] Izby Lekarskiej w K. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 4) zasądza od Okręgowego Sądu [...] Izby Lekarskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 18 lutego 2015 r. Stowarzyszenie "A" w W. wystosowało pocztą elektroniczną do Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w K. wniosek o udostępnienie informacji publicznej o terminach i miejscach posiedzeń tegoż Sądu w roku 2015 r. Pismem procesowym z dnia 23 września 2015 r., Stowarzyszenie "A" w W., złożyło skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w K., polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej w skrócie jakp: "u.d.i.p."). Domagało się zobowiązania Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej do jego rozpoznania z uwzględnieniem okoliczności, że informacje o terminach i miejscu posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. mają charakter informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem: opłaty sądowej (100,- zł.), wynagrodzenia pełnomocnika (240,- zł.), opłaty skarbowej (17,- zł.) i opłaty pocztowej (4,20-zł.). W uzasadnieniu skargi zaznaczyło, iż do dnia wniesienia skargi nie został on rozpoznany mimo, iż w myśl art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie w tych przepisach określonym. W ocenie skarżącego okoliczność, że wymaganie to spełniają informacje, których dotyczył wniosek nie budzi wątpliwości. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wypada stwierdzić, że Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej bez wątpienia jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, polegające na sprawowaniu sądownictwa dyscyplinarnego, a co za tym idzie m.in. decyduje o możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia do analogicznych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. (IV SA/Po 6/13), uznając że "Komisja dyscyplinarna dla członków korpusu służby cywilnej jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Stanowisko to Sąd uzasadnił między innymi poniższymi stwierdzeniami: "mając na względzie charakter działań podejmowanych przez Komisję można stwierdzić, że podobnie jak np. w przypadku nauczycieli, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko członkowi korpusu służby cywilnej ma mieszany, publiczno-pracowniczy charakter (zob. wyrok WSA z 02.10.2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 502/12). W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego, Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. W odpowiedzi na skargę z dnia 21 października 2015 r., Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego wniósł o jej oddalenie i poinformował, iż zareagował na inny wniosek skarżącego z dnia 18 lutego 2015 r., przesyłając oświadczenie z dnia 5 marca 2015 r. Faktem jest, że udzielona odpowiedź nie odnosiła się do wszystkich informacji, o które wnioskował skarżący, ale zamiarem organu nie było ignorowanie jego wniosku ale omyłka, bowiem w tym samym dniu wpłynęły dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej niemal identycznie sprecyzowane w załącznikach do e-maila. Stąd, organ działał w przekonaniu, że oba wnioski dotyczą w istocie tego samego przedmiotu. Jednak nie było jego intencją uchylenie się od odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej o terminach i miejscach posiedzeń tegoż Sądu w roku 2015 r. Na marginesie zauważono, że skoro skarżący otrzymał niepełną odpowiedź na swój wniosek, to mógł, przy wykazaniu dobrej woli - mimo braku formalnego obowiązku w tym zakresie - ponownie wystąpić o wnioskowane dane, bądź chociażby telefonicznie ustalić przyczynę braku odpowiedzi na jeden ze złożonych wniosków. Zdaniem organu - Okręgowego Sądu Lekarskiego, nie kwestionuje on swoich obowiązków w zakresie współpracy z określonymi podmiotami, jednakże zasady współżycia społecznego, a także zasada ugodowego załatwiania sprawy, powinna była znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Odpowiadając na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ udzielił informacji, że z uwagi na specyfikę organizacyjną terminy rozpraw i posiedzeń w Okręgowym Sądzie Lekarskim planowane są wyłącznie z miesięcznym wyprzedzeniem i odbywają się w siedzibie [...] Izby Lekarskiej w K. przy ul. [...] , [...]. aWyznaczone terminy rozpraw są następujące: dnia 27.10. godz. 12.15; dnia 28.10. godz. 9.00; dnia 29.10. godz. 13.00; dnia 30.10. godz. 9.00; dnia 3.11. godz. 13.00; dnia 5.11. godz. 9.00 i 14.30; dnia 10.11. godz. 10.00; dnia 19.11. godz. 10; dnia 26.11. godz. 8.30 i 13.00; dnia 27.11. godz. 14.30. Terminy posiedzeń: dnia 27.10. godz. 12.45; dnia 30.10. godz. 13.30 i 13.50; dnia 3.11. godz. 13.45 i 14.00; dnia 4.11. godz. 15.00, 15.20 i 15.40. Niezależnie od powyższego, Okręgowy Sąd Lekarski zgłosił zarzut braku zdolności procesowej w sprawie. Zaznaczył, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2.12.2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2015, poz. 651) jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie (...), które działają przez organy określone w ustawie. Jednostki organizacyjne samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadają osobowość prawną. Z kolei w myśl art. 21 pkt. 4 ustawy o izbach lekarskich, okręgowy sąd lekarski jest organem okręgowej izby lekarskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to jednak w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). W myśl aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) i stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Skarga na bezczynność organów ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt: II OSK 2453/10, i postanowienie WSA w W. z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt: I SAB/Wa 109/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w K. polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu informacji publicznej o terminach i miejscach posiedzeń tegoż Sądu w roku 2015 r. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwana, tak jak dotychczas w skrócie: "u.d.i.p.") będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W ocenie Sądu jest oczywiste, iż żądana wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r. informacja, stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. Natomiast Okręgowy Sąd Lekarski jako organ samorządu zawodowego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania żądanej informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., bowiem należy do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i jest podmiotem posiadającym wnioskowaną informację. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W tym zakresie pismo informujące o tym fakcie wnioskodawcę ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek. Stosownie do ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2015 r. poz. 651) lekarze i dentyści zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, samorząd reprezentuje osoby wykonujące zawody zaufania publicznego - lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem obowiązków zawodowych w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jednostkami organizacyjnymi samorządu są między innymi okręgowe izby lekarskie, które działają przez swoje organy określone w ustawie (art. 3). Zgodnie z art. 21 ustawy o izbach lekarskich, organem okręgowej izby lekarskiej jest m.in. okręgowy sąd lekarski, który rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy (art. 30 ustawy o izbach lekarskich). Okręgowy sąd lekarski rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy, protesty przeciwko ważności wyborów delegatów na okręgowy zjazd lekarzy oraz protesty przeciwko ważności głosowania wniosków o odwołanie oraz składa okręgowemu zjazdowi lekarzy roczne i kadencyjne sprawozdania z działalności (art. 30 ust. 2). Członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza (art. 53 ustawy). Okręgowy sąd lekarski jest zatem jednym z organów okręgowej izby lekarskiej, przy pomocy którego samorząd zawodu lekarskiego wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony interesu publicznego, z tego powodu, na mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Powyższe wyjaśnienie jest konieczne z uwagi na treść skargi i powołane w niej orzecznictwo sądowoadministracyjne. Informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej i wykonujących zadania publiczne, zwłaszcza organów samorządów gospodarczych i zawodowych (por. art. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w jej art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. W świetle powyższych rozważań terminy i miejsca posiedzeń Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w K. w roku 2015, a takiej informacji domagał się skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 lutego 2015 r., odbywają się w ramach wykonywania uprawnień publicznych przez organ samorządu zawodowego i mają charakter informacji publicznej, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest organ okręgowej izby lekarskiej - okręgowy sąd lekarski. Wobec tego, Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej w K. był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie ze złożonym wnioskiem, jednak nie udzielił żądanej informacji do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu. Nie mniej jednak w przypadku, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej zostanie załatwiony przez organ w czasie pomiędzy wniesieniem skargi a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas stosuje się przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Nadmienić przyjdzie, że uchwała składu 7 sędziów NSA posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu bądź dokonania czynności w określonym terminie (pkt 1), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, dlatego na podstawie aktualnego brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 koniecznym stało się uznanie, iż zobowiązany organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie udzielił żądanych we wniosku informacji, w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., ale uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę (pkt 1 sentencji wyroku). Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim dotyczyło zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku, stało się bezprzedmiotowe bowiem organ nie pozostaje już w bezczynności i brak jest podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do dokonania czynności, dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, orzeczono o umorzeniu w pozostałym zakresie postępowania sądowego. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu, interpretacji albo do dokonania czynności w określonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Udostępnienie wnioskowanej informacji już po złożeniu skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozstrzygnięcia czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia, w którym organ załatwił sprawę, miała charakter rażącego naruszenia prawa, a takim będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można uznać, że naruszono prawo w sposób oczywisty bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 675/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). W rozpatrywanej sprawie organ przekroczył 14- dniowy termin do załatwienia sprawy, liczony od dnia wpływu wniosku do organu (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Okoliczność powyższa wystarcza do uznania, że taka właśnie bezczynność może być traktowana jako kwalifikowana, bowiem brak wymaganego ze strony organu działania przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin do załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stwierdzona bezczynność trwała 8 miesięcy, mimo, iż organ był w posiadaniu wnioskowanych informacji i mógł je udzielić w drodze nie skomplikowanej czynności materialno-techniczne. Wobec tego, skoro przekroczenie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. Wyjaśnienia zawarte w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, iż skarżące Stowarzyszenie nie zwróciło się z wyjaśnieniem braku odpowiedzi na drugi wniosek z tego samego dnia, gdyż organ zakwalifikował dwa odmienne wnioski o innej treści jako jeden wniosek z dna 18 lutego 2015 r., nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-4 sentencji wyroku, uwzględniając zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z późn. zm.), na które składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100,- zł., wynagrodzenie pełnomocnika (240,- zł.) i opłata skarbowa (17,- zł.).