IV SAB/Gl 131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 3) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.P. (dalej: "skarżący"), przesłanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 6 czerwca 2018 r., wystąpił do Wójta Gminy O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie gminnego programu opieki nad zabytkami, zwłaszcza udzielenia odpowiedzi na pytania (cytat): "1. Czy Gmina O. ma opracowany i przyjęty przez radę gminy taki program? a. W związku z powyższym proszę o wskazanie na BIP UG O. miejsca w którym można zapoznać się z tym programem, a w przypadku braku go na BIP przesłania go w postaci skanu na mój adres e-mail. b. Podania dat w których wójt gminy sporządzał przedmiotowy program ( w okresie od zaistnienia obowiązku sporządzenia programu do chwili odpowiedzi na wniosek) c. Podania dat (dzień/miesiąc/rok) w których w/w okresie rada gminy O. przyjmowała program (i numery uchwał) d. Podania dat (jw) w których wójt składał przed radą sprawozdania z realizacji tego programu. 2. Jeśli wójt nie realizował zawartych postanowień z art 87 w/w Ustawy, to co było i jest tego powodem?". Pismem z dnia 24 czerwca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy O., zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. nr 61, poz. 284 z późn. zm.), art. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2018 r. poz. 1330) poprzez nieudzielenie informacji publicznej żądanej we wniosku. Równocześnie domagał się zobowiązania Wójta Gminy O. do jej udzielenia w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt administracyjnych, wymierzenia grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, w skrócie: "p.p.s.a."), oraz uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wystąpił z wnioskiem o udostępnienie powyżej informacji publicznej i do dnia złożenia skargi, tj. 25.06.2018 r. organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Skarżący zacytował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II SAB/Lu 72/12, że: "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.". Zdaniem skarżącego, zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 285/11, prawo złożenia tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 03 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r.). Ponadto, w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt 1 OPS 6/08 zawarta jest następująca wykładnia stosowania prawa: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.". Natomiast w tezie wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 zauważono: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ". Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. Wójt Gminy O. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego i poinformował, że nie posiada gminnego programu opieki nad zabytkami, a kwestia dlaczego wójt nie realizował postanowień zawartych w art 87 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie nad zabytkami tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), oraz co było i jest tego powodem, nie mieści się w przedmiocie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy O. wyjaśnił, że z powodu usprawiedliwionej absencji pracownika zajmującego się merytorycznie sprawami informacji publicznej wcześniejsze udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r. nie było możliwe. Istnieją w tej sytuacji przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W dalszej części odpowiedzi na skargę, wnioskował o odstąpienie od wymierzenia grzywny, a także uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Akcentował, że z uwagi na wysoką aktywność skarżącego w zgłaszaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest nieustannie angażowany w udzielanie pisemnych odpowiedzi, co w istotny sposób wpływa na ponad przeciętne zaangażowanie czasowe pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, zauważyć przyjdzie, iż na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego artykułu, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W myśl aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) i stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, jak też w skardze, że z bezczynnością organu administracji możemy mieć do czynienia tylko wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej, do której był zobowiązany. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, lecz brak stosownego działania, wtedy gdy na organie ciążył taki obowiązek, w określonej przez przepisy formie i terminie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. na przykład nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w zakresie realizacji wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r. Bezspornie adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadto treść żądania mieści się w katalogu informacji publicznych, określonych w art. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiot wniosku dotyczył samorządowego programu opieki nad zabytkami, który w oparciu o art. 87 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2187) jest sporządzany również przez burmistrza na okres 4 lat w formie gminnego programu opieki nad zabytkami, który ma na celu w szczególności: 1) włączenie problemów ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych, wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju; 2) uwzględnianie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej; 3) zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania; 4) wyeksponowanie poszczególnych zabytków oraz walorów krajobrazu kulturowego; 5) podejmowanie działań zwiększających atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspieranie inicjatyw sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami; 6) określenie warunków współpracy z właścicielami zabytków, eliminujących sytuacje konfliktowe związane z wykorzystaniem tych zabytków; 7) podejmowanie przedsięwzięć umożliwiających tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami. Po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio rada gminy i jest on ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodatkowo, z realizacji takich programów burmistrz sporządza, co 2 lata, sprawozdanie, które przedstawia radzie gminy. Mając na uwadze opisany stan prawny i faktyczny sprawy, wówczas gdy przywołany program nie istnieje, ponieważ nie został przyjęty i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to wystarczająca jest jedynie o tym informacja. Stąd też udzielenie odpowiedzi na pytanie, co było i jest powodem jego nie powstania, nie stanowi zakresu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyznaczonego treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej organy są obowiązane do udostępnienia jedynie takich informacji publicznych, które są w ich posiadaniu. Dokumentacja sprawy przedstawiona wraz ze skargą pozwala uznać, iż do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie udzielił żądanych we wniosku informacji. Jednakże, w odpowiedzi na skargę obszernie uzasadnił powód zwłoki i już po wniesieniu skargi udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, że w przypadku, gdy zobowiązany podmiot załatwi sprawę zgodnie z właściwymi przepisami prawa w czasie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku, to w takiej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08 stwierdzając, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności (dostępnej w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, która jest postacią kwalifikowaną. Niedochowanie terminu wyznaczonego ustawowo na załatwienie wniosku skarżącego było wynikiem obiektywnej przeszkody. Natomiast rażące naruszenie prawa musi być nacechowane "złą wolą" i lekceważeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i uprawnień wnioskodawcy do załatwienia sprawy w jak najszybszym terminie. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13, w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13, CBOS). Okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że zaistniała sytuacja oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez adresata wniosku. Analizując wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania zauważyć trzeba, że w przypadku umorzenia postępowania ustawodawca pozwala na przyznanie kosztów w sytuacji uwzględnienie skargi w trybie autokontroli lub w przypadku pozytywnego zakończenia postępowania mediacyjnego, co czyni zasadnym jego pozytywne rozpatrzenie w przedmiocie zasądzenia zwrotu kwoty uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, jak też w pozostałym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 3 umorzone zostało postępowanie sądowoadministracyjne, natomiast w pkt 2 oddalono wniosek o wymierzenie grzywny, w oparciu o art. 149 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., a także orzeczono w pkt 4 o zwrocie kosztów postępowania sądowego, na mocy art. 209 w związku z art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a.