IV SAB/Gl 158/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A S.A. w T. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2016 r. Wielospecjalistyczny Szpital Powiatowy S.A. w T. (dalej w skrócie: "skarżący") zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie kserokopii audytu sporządzonego przez C. S., prowadzącą działalność gospodarczą w Z. pod firmą Biuro Rachunkowe A Pismem z dnia 15 lipca 2016 roku Starosta [...] poinformował skarżącego, że dokumenty związane z przeprowadzonym audytem nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), jedynie są materiałami o charakterze wewnętrznym, albowiem prezentują poglądy i wnioski autora, a nie oficjalne stanowisko organu. Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2016 r. skarżący ponownie wezwał organ do przesłania kserokopii wnioskowanego audytu oraz ustosunkowując się do treści udzielonej przez organ odpowiedzi uznał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r. o sygnaturze akt I OSK 1681/14 nie ma związku ze złożonym w dniu 5 lipca 2016 r. wnioskiem. W jego uzasadnieniu NSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12, który stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Ustala się go nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, według którego prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny. Zatem to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych", w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Jednakże zdaniem skarżącego, wynik wnioskowanego audytu, który został sfinansowany ze środków publicznych, nie może być uznany za dokument wewnętrzny, czy też nic nie znaczące wyłącznie zapiski autora, gdyby tak było, to organ naruszyłby dyscyplinę finansów publicznych. Powołując się na treść art.. 14 ust. 2 u.d.i.p. skarżący postulował natychmiastowe udzielenie informacji publicznej bądź też podjęcie stosownej decyzji. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ podtrzymał swoje stanowisko dotyczące zakwalifikowania wyników audytu jako dokumentów niemieszczących się w zakresie pojęcia informacji publicznej, co w jego ocenie, uzasadniło brak konieczności wydania w sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji nie będącej informacją publiczną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność Starosty[...] , skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni i dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że mimo ponagleń nie otrzymał wnioskowanej informacji, jak też organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, stosownie do art. 13 § 1 u.d.i.p., organ winien udostępnić informację w ciągu 14 dni lub też w tym terminie wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z art. 16 u.d.i.p.. Wyłącznie, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tymczasem organ nie wydał wymaganego prawem rozstrzygnięcia ani też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny uznał, że organowi, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przysługuje prawo wydania następujących rozstrzygnięć: udostępnienia informacji publicznej, co według przeważającej części poglądów doktryny jest czynnością materialno-techniczną, bądź też podjęcia decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, w oparciu o treść art. 16 u.d.i.p. Decyzja odmowna może być wydana jednak tylko wtedy, gdy wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej, natomiast jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji lecz zawiadamia, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przepisami u.d.i.p., lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2003 r., o sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295; z dnia 25 marca 2003 r., o sygn. II SA 4059/02, Lex nr 78063; z dnia 5 lutego 2008 r., o sygn. IOSK 807/07, Lex nr 470867 a także: Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, lex.pl). Organ podniósł, że dokumenty związane z przeprowadzonym na jego zlecenie audytem, przedstawiają stanowisko ich autora a nie organu i pełnią w funkcjonowaniu organu rolę dokumentów pomocniczych, czyli wewnętrznych. Zatem nie noszą waloru oficjalności i dopiero podlegać będą ocenie przez organ, który może, ale nie musi, oprzeć o nie swoje dalsze działania. Z tego powodu dokumenty te nie są dla organu, ani dla innych podmiotów, dokumentami wiążącymi. Ponadto, z uwagi na zastrzeżenia autora tych dokumentów, raport nie może być wykorzystany do innych celów niż określone w zleceniu, czyli dostarczenia organowi wiedzy dotyczącej wniesienia aportu rzeczowego oraz możliwych zagrożeniach i konsekwencjach związanych z tym działaniem. W zaistniałym stanie faktycznym, po stronie organu nie ma obowiązku wydania decyzji, jak też skarżącemu każdorazowo udzielana była i to bez zbędnej zwłoki odpowiedź, dlaczego wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. organ ponownie poinformował, że wnioskowany przez skarżącego raport z audytu, zgodnie z zastrzeżeniem jego autora, nie może być wykorzystywany do innych celów niż określone w zleceniu, czyli dostarczeniu wyłącznie organowi optymalnej wiedzy, opartej na wszelkich dostępnych przesłankach, co do zasadności planowanego aportu rzeczowego i ewentualnych zagrożeń wypływających z takiej decyzji (por. pkt A. IX umowy zlecenia z dnia 23 marca 2016 r., str. 7 raportu z audytu). Z tej przyczyny brak jest przesłanek dla uznania zachowania organu jako za pozostającego w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...), a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W zakresie bezczynności przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Stosownie do generalnej reguły wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dodatkowo, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W takim wypadku organ albo udostępnia wnioskowaną informację publiczną albo odmawia jej udostępnienia ze względu na wyraźnie wyrażony przez ustawodawcę zakaz. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. W rozpatrywanej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., gdyż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przedmiotem niniejszej skargi jest natomiast bezczynność organu w zakresie udostępnienia skarżącemu kserokopii audytu, sporządzonego przez C. S., prowadzącą działalność gospodarczą w Z. pod firmą Biuro Rachunkowe A, będącego wynikiem realizacji umowy zlecenia z dnia 23 marca 2016 r. i aneksu do niej z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie wykonania audytu zewnętrznego pn. "Skutki wniesienia aportu zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...] do spółki Wielospecjalistyczny Szpital Powiatowy S.A.". Z treści § 1 ust. 2 przywołanej umowy wynika, że celem audytu miało być dostarczenie organowi jako zleceniodawcy optymalnej wiedzy, opartej na wszelkich dostępnych przesłankach, co do zasadności planowanego aportu rzeczowego i pojawienia się ewentualnych zagrożeń dla organu, wypływających bezpośrednio z takiej decyzji. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku skarżącego jest zewnętrzne opracowanie sporządzone na zlecenie organu, którego celem ma być dostarczenie temu organowi "optymalnej wiedzy", co do zasadności planowanego aportu rzeczowego oraz związanych z nim zagrożeń. Nie stanowi on zatem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale ma posłużyć do podjęcia stosownych działań przez organ w szczególności dokonać oceny i analizy istniejących dokumentów (por. § 2 umowy z dnia zlecenia z dnia 23 marca 2016 r.). Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.). Mając na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygnaturze K 14/13, dotyczące niezgodności art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) z art. 61 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przyjdzie dostrzec, że za informację publiczną należy uznać takie czynności jak plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, co wynika wprost z przepisów przywołanej ustawy o finansach publicznych (analiza ryzyka - art. 283 ust. 3 i 4, plan audytu - art. 283 ust. 1, wyniki audytu wewnętrznego - art. 285 pkt 2 i 3, sprawozdanie z wykonania planu audytu - art. 284 ust. 1 w związku z art. 283 ust. 5, a także przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie audytu wewnętrznego oraz informacji o pracy i wynikach audytu - Dz. U. z 2015 r. poz. 1480 i z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przepisów i dokumentów audytu wewnętrznego - Dz. U. z 2010 r. nr 21, poz. 108). Trybunał wskazując na sprzeczność z Konstytucją RP art. 284 ust. 2 u.f.p., jednocześnie podniósł, że: "nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie przepisów u.d.i.p. Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej.". Dodano, że Trybunał Konstytucyjny, odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podał, że dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1975/10, CBOSA). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie ma mowy o audycie w przywołanym rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, ale wymienionym dokumentem o charakterze wewnętrznym. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował, że dokumenty związane z przeprowadzonym audytem, jak i sam audyt zewnętrzny nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ale są jedynie materiałami o charakterze wewnętrznym i prezentują poglądy oraz wnioski autora, a nie oficjalne stanowisko organu (pisma organu z dnia 15 lipca i 9 sierpnia 2016 r.). Dodatkowo, zgodnie z zastrzeżeniem autora audytu, nie może być on wykorzystywany do innych celów niż określone w zleceniu, czyli do dostarczenia wyłącznie organowi optymalnej wiedzy, opartej na wszelkich dostępnych przesłankach, co do zasadności planowanego aportu rzeczowego i ewentualnych zagrożeń wypływających z takiej decyzji (por. pkt A. IX umowy zlecenia z dnia 23 marca 2016 r., str. 7 raportu z audytu). Przechodząc do oceny prawidłowości działania organu przyjdzie zaznaczyć, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności (por. wyroki: NSA z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 24 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 1681/14 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Go 294/15, a także Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12, CBOSA). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, o ile oczywiście wniosek dotyczy informacji publicznej, co uzasadnia zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wówczas, gdy bezczynność organu istnieje w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I SAB/Wa 109/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt l OSK 601/05, CBOSA). Znajdujący się w aktach administracyjnych audyt nie jest informacją o zaistniałych faktach w zakresie zadań władzy publicznej, dlatego nie jest informacją publiczną, co więcej wskazuje na odróżnienie dokumentów zawierających informację publiczną od dokumentów o charakterze wewnętrznym. Nie odnosi się do przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna, bowiem wytworzony został dla potrzeb wewnętrznych, jak też nie jest też dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu, kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzający istnienie już i ukształtowanego stanu faktycznego. Działanie organu powinno zatem przybrać formę wyłącznie pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Dopiero jego brak prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, organ w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy oraz przedstawił stosowną argumentację, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.