IV SAB/Gl 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 40 w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem wysłanym w formie elektronicznej w dniu 29 stycznia 2017 r. M. M. (dalej "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. o przesłanie: 1. kserokopii dokumentacji działalności Członków Rady Rodziców w miesiącu grudniu 2016 r. W tym (ale nie ograniczając do:) wszystkich spisanych relacji członków Rady Rodziców, wszystkich dokumentów sporządzonych przez nich lub z ich udziałem, a także kserokopie list obecności i protokołów, jeżeli były sporządzone. 2. kserokopii całej dokumentacji sporządzonej w związku ze złożoną skargą z dnia 11 grudnia 2016 r., a w tym: kserokopii wszystkich dokumentów, notatek, protokołów sporządzonych przez dowolnego pracownika szkoły w związku z powyższą skargą, wykonanie listy wszystkich czynności podjętych w związku z powyższą skargą przez dowolnego pracownika w czasie pracy. 3. kserokopii całej dokumentacji sporządzonej w związku ze złożoną skargą z dnia 27 grudnia 2016 r., w tym: kserokopii wszystkich dokumentów, notatek, protokołów sporządzonych przez dowolnego pracownika szkoły w związku z powyższą skargą, a także o wykonanie listy wszystkich czynności podjętych w związku z powyższą skargą przez dowolnego pracownika w czasie pracy. 4. kserokopii całej dokumentacji sporządzonej w związku z zebraniem rodziców dzieci z klasy [...] w Szkole Podstawowej Ne [...] w R. w dniu [...]r., w tym ; dokumentacji, notatek, protokołów i sprawozdań sporządzonych przez Dyrektora szkoły, wychowawcę klasy [...], pedagoga szkolnego oraz przez innych dowolnych pracowników szkoły, 5. informacji, jakie Szkoła Podstawowa nr [...] w R. ma plany by lekcje w-f na małej sali były zorganizowane w ten sposób, by dzieci nie musiały przebierać się na korytarzu, a także w towarzystwie dzieci z innej klasy, a także w towarzystwie dzieci innej płci. Skarżąca wystąpiła o udzielenie pisemnej odpowiedzi pocztą tradycyjną na podany przez nią adres. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w R. udzielił odpowiedzi na pytania 1,4 i 5, a w zakresie pytań 2 i 3 wyjaśnił, że odpowiedź na skargę została sformułowana po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność Dyrektora Szkoły nr [...] w R., przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, skarżąca domagała się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że odpowiedź udzielona przez organ w dniu 13 stycznia 2017 r. jest odpowiedzią niewystarczającą, a pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. Zauważyła, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p. czym naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca zacytowała obszerne fragmenty orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając między innymi, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto uznała za uzasadnione zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności gdyż skarga w zakresie punktu 2 i 3 wniosku nie dotyczy informacji publicznej, lecz sprawy indywidualnej zainicjowanej dwoma kolejnymi skargami skarżącej z dnia 11 grudnia 2016 r. i dnia 27 grudnia 2016 r. Dalej zauważył, że organ w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. odesłał skarżącą do treści przesłanych jej wcześniej odpowiedzi na wskazane skargi. Przedstawił przebieg zdarzeń związanych z dwiema skargami z dnia 11 grudnia 2016 r. i dnia 27 grudnia 2016 r. oraz sposobem ich załatwienia. Wyraził pogląd, że działania skarżącej należy ocenić jako zmierzające do oczekiwanego przez nią rezultatu jakim jest ukaranie nauczyciela. Wskazał nadto, że na skutek skarg wniesionych przez skarżącą przeprowadzono cztery kontrole, a brak pozytywnego dla skarżącej wyniku przeprowadzonych kontroli doprowadził do wniesienia skargi na bezczynność organu. Organ stwierdził, że jedyną czynnością podjętą w związku ze skargami było ich rozpoznanie na podstawie rozmowy z wychowawczynią, a notatki sporządzone przez nauczycielkę w sprawie indywidualnej nie stają się informacja publiczną. W przekonaniu organu w niniejszej sprawie istnieje możliwość nadużycia dostępu do informacji publicznej, a skarga jest niezasadna. W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że w jej ocenie skoro organ udzielił odpowiedzi na trzy z pięciu zapytań zawartych w jej wniosku o udzielenie informacji publicznej to w pozostałym zakresie winien był wydać decyzję administracyjną "odmowną" zgodną z art. 107 K.p.a.. Stwierdziła, że lista czynności podjętych przez pracowników szkoły w konkretnej sprawie jest informacją publiczną. Nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że jej skarga ma charakter polemiki związanej z dokonanymi ustaleniami zarówno przez organ, jak również przez instytucje zewnętrznej kontroli. Podkreśliła, że zewnętrzna kontrola w momencie złożenia wniosku o informację publiczną nie nastąpiła, a wniosek o jej przeprowadzenia skarżąca złożyła później. Stwierdziła, że nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego organ porusza kwestie składanych przez nią skarg, gdyż nie są one przedmiotem niniejszego postepowania. Zarzuciła organowi manipulację i kłamstwo. Podkreśliła, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. składający wniosek o informacje publiczną nie musi wskazywać swojego interesu prawnego lub faktycznego i nie można od tego uzależniać uzyskania dostępu do informacji publicznej. Zauważyła, że jej zapytania były konkretne, a informacje, o które wnosiła nie znajdowały się w otrzymanych przez nią odpowiedziach. Ponownie wniosła o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...), a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W zakresie bezczynności przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie. Stosownie do generalnej reguły wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zauważyć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dodatkowo, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (por. art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W takim wypadku organ albo udostępnia wnioskowaną informację publiczną albo odmawia jej udostępnienia ze względu na wyraźnie wyrażony przez ustawodawcę zakaz. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. W rozpatrywanej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., gdyż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przedmiotem niniejszej skargi jest natomiast bezczynność organu w zakresie punktu 2 i 3 wniosku dotyczących udostępnienia skarżącej kserokopii całej dokumentacji sporządzonej w związku ze złożoną skargą z dnia 11 grudnia 2016 r., a w tym: kserokopii wszystkich dokumentów, notatek, protokołów sporządzonych przez dowolnego pracownika szkoły w związku z powyższą skargą, wykonanie listy wszystkich czynności podjętych w związku z powyższą skargą przez dowolnego pracownika w czasie pracy oraz kserokopii całej dokumentacji sporządzonej w związku ze złożoną skargą z dnia 27 grudnia 2016 r., w tym: kserokopii wszystkich dokumentów, notatek, protokołów sporządzonych przez dowolnego pracownika szkoły w związku z powyższą skargą, a także o wykonanie listy wszystkich czynności podjętych w związku z powyższą skargą przez dowolnego pracownika w czasie pracy. Organ w tym zakresie odesłał skarżącą do odpowiedzi na skargi uznając, że żądana przez nią informacja nie jest informacją publiczną, gdyż wniosek w tym zakresie dotyczy sprawy indywidualnej zainicjowanej skargami z dnia 11 grudnia 2016 r. i z dnia 27 grudnia 2016 r. Bezsporne jest również między stronami, że skarżąca otrzymała odpowiedzi na wskazane skargi. Skarżąca podkreślała, że w odpowiedziach na skargi nie było informacji, o których przesłanie wnosiła we wniosku, wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznych, a organ odmawiając ich udostępnienia winien wydać decyzję administracyjną. Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.). Przechodząc do oceny prawidłowości działania organu przyjdzie zaznaczyć, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności (por. wyroki: NSA z dnia 14 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 17 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1105/13; z dnia 24 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 1681/14). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, o ile oczywiście wniosek dotyczy informacji publicznej, co uzasadnia zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wówczas, gdy bezczynność organu istnieje w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I SAB/Wa 109/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt l OSK 601/05, CBOSA). Informacja żądana przez skarżącą w punktach 2 i 3 wniosku dotyczy de facto skarg rozpatrywanych na zasadach i w trybie określonym w art. 237 i nast. K.p.a., a więc skarg dotyczących zadań lub działalności organów. Skarga z art. 237 K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też, nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r. o sygn. akt. I OSK 196/11, postanowienie WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2012 r. o sygn II SAB/Rz 84/10, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 20 marca 2012 r. o sygn II SA/Sz 1313/12, CBOSA). Zatem uznać należy, że informacja żądana w punkcie 2 i 3 wniosku nie jest informacją o zaistniałych faktach w zakresie zadań władzy publicznej, dlatego nie jest informacją publiczną, Nie odnosi się do przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna, bowiem działania organu zostały podjęte dla potrzeb wewnętrznych, związanych z rozpatrzeniem skargi wniesionej w odrębnym trybie, jak również nie są to też dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., które skłaniają do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenia woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu, kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzający istnienie już i ukształtowanego stanu faktycznego. Działanie organu powinno zatem przybrać formę wyłącznie pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Dopiero jego brak prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego uznać należy za chybione stanowisko skarżącej, iż organ winien był wydać decyzję. Należy zauważyć, że decyzja odmowna może być wydana tylko wtedy, gdy wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej, natomiast jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji lecz zawiadamia, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przepisami u.d.i.p., lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2003 r., o sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295; z dnia 25 marca 2003 r., o sygn. II SA 4059/02, Lex nr 78063; z dnia 5 lutego 2008 r., o sygn. IOSK 807/07, Lex nr 470867 a także: Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, lex.pl). W tym stanie rzeczy, organ w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy oraz przedstawił stosowną argumentację, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.