IV SO/Gl 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Wojewody [...] o wymierzenie Wójtowi Gminy P. grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie w terminie skargi na Zarządzenie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego A w P. p o s t a n a w i a wymierzyć grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. Wojewoda [...] wniósł w oparciu o art. 55 §*1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) o*wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy P. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku wojewoda wskazał, że w dniu 25 września 2015 r. wniósł skargę na Zarządzenie Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego A w P., która została doręczona do Urzędu Gminy w P. trzy dni później. Choć wójt był zobowiązany do przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania, wniesiona skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 4 lutego 2016 r., tj. po terminie. Wezwany do nadesłania odpowiedzi na w/w wniosek Wójt Gminy P. pismem z dnia 21 marca 2016 r. wniósł o niewymierzanie kary grzywny. Przyznał, że rzeczywiście skarga została przekazana po upływie terminu określonego w ustawie. Wskazał, że skarga wpłynęła do urzędu w dniu 28 września 2015 r. i tego samego dnia została przekazana do kierownika Gminnego Zespołu B w Gminie P. K.M., który zapoznał się z treścią skargi i uznał, że ma ona charakter informacyjny i nie wymaga odpowiedzi. Pracownik ten po raz pierwszy miał do czynienia z postępowaniem przed sądem administracyjnym, a w związku z zaistniałą sytuacją otrzymał karę nagany z wpisaniem do akt. Wójt dodał, że podczas swojej wieloletniej pracy na tym stanowisku nigdy nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jego kontrola ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności, Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o*których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. dotyczących przekazania przez organ skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 §*6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Skoro stosownie do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w*gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. z 2016 r., poz. 145) przeciętne miesięczne wynagrodzenie wyniosło w 2015 r. 3899,78 zł, to maksymalna wysokość grzywny wynosi 38.997,80 zł. Mając na względzie powyższe przepisy prawa należy stwierdzić, że przesłankami uprawniającymi Sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy kategorycznie stwierdzić, że przesłanki umożliwiające wymierzenie grzywny organowi zostały spełnione. Przez skarżącego – Wojewodę [...] – został bowiem złożony wniosek o wymierzenie grzywny, zaś organ – Wójt Gminy P. – istotnie naruszył przepisy prawa poprzez nieprzekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania. Nie ulega wątpliwości, że wójt naruszył przewidziany w ustawie trzydziestodniowy termin. Wobec doręczenia skargi wójtowi 28 września 2015*r., termin ten upłynął w dniu 28 października, tymczasem odpowiedź na skargę Wojewody [...] wraz z aktami nadano w dniu 4 lutego 2016 r. (k. 9 akt o sygn. IV SA/Gl 99/16), a więc 98 dni po terminie. Wobec stwierdzenia zaistnienia ustawowych przesłanek wymierzenie grzywny organowi okazało się możliwe. Należy podkreślić, że możliwości wymierzenia grzywny wobec stwierdzenia zaistnienia powyższych przesłanek nie niweczy fakt wykonania obowiązku w chwili orzekania przez Sąd. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011r. w sprawie I OZ 597/11, z dnia 23 września 2011r. w sprawie II OZ 790/11 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcja dyscyplinująca (prewencyjna) grzywny służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak też przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych (por. uchwała 7 sędziów NSA z 3.11.2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2, post. NSA z 11.05.2012 r. sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt I OZ 1259/13, Lex nr 1419496). Podnieść należy, że bez znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny są przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi. Mogą one mieć wpływ jedynie na jej wysokość. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. charakter, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Odnosząc się do przedstawionych przez wójta wyjaśnień należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci niewymierzenia grzywny. Kuriozalne jest tłumaczenie Kierownika Gminnego Zespołu B o tym, że ze skargą wojewody się zapoznał i uznał ją za mającą charakter informacyjny. Przede wszystkim samo oznaczenie pisma jako skargi dyskwalifikuje potraktowanie go jako mającego charakter wyłącznie informacyjny. Znajomość wyłącznie działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego dot. skarg i wniosków nie pozwoliłaby na potraktowanie skargi wojewody jako pisma informacyjnego, skoro nawet przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazują nadanie skardze dalszego biegu. Skarga wniesiona przez wojewodę była natomiast skargą kwalifikowaną. Konieczność dalszego jej przekazania wynika choćby z oznaczenia w tym piśmie procesowym jako adresata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wójta Gminy P. Owe pośrednictwo polega właśnie na konieczności przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi, a nadto na zajęciu stanowiska co do wniesionej skargi, w*przewidzianym przez ustawę terminie. Wyjaśnienie odpowiedzialnego pracownika, że przyczyną uchybienia terminowi była nieznajomość przepisów p.p.s.a. oraz brak doświadczeń związanych z procedurą sądowoadministracyjną, budzi wątpliwości co do jego pełnej przydatności na zajmowanym stanowisku. Podkreślić należy, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym pracownicy tych organów winni znać przepisy prawa, o ile prawo to zostało należycie ogłoszone i weszło w życie. Wypada dodać, że zgodnie z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji m.in. czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wynika z tego, że pracownicy organu powinni na tyle znać przepisy prawa przez nich stosowane, jak też te, których zastosowanie wchodzi w rachubę w ramach ich właściwości rzeczowej, aby mogli udzielać wskazówek i pouczeń stronom i uczestnikom postępowania administracyjnego. Tym bardziej pracownik przygotowujący pisma procesowe w przedmiocie skarg innych organów winien znać obowiązujące przepisy prawa ze swojego zakresu właściwości. Tym gorzej, że niekompetencją i niewiedzą w niniejszej sprawie wykazał się kierownik, a więc osoba funkcyjna, która z założenia winna posiadać większą wiedzę i doświadczenie merytoryczne od swoich podwładnych, za których pracę odpowiada. Na marginesie wypada wskazać, że to wójt jest organem, zaś urząd gminy stanowi jego aparat pomocniczy. Organizacja pracy urzędu gminy, która przekłada się na wypełnianie funkcji przez organ, stanowi zatem kompetencję wójta i to on winien wykazywać troskę o właściwy dobór kadr w podległej sobie jednostce (zarówno w wymiarze zewnętrznym, jak też wewnętrznym – polegającym na przenoszeniu pracowników na inne stanowiska w związku z ich predyspozycjami). Odnosząc się natomiast do oświadczenia wójta o tym, że podczas wieloletniej pracy na tym stanowisku nigdy nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba stwierdzić, że Sądowi z urzędu wiadomo, że Wójt Gminy P. był stroną dwóch postępowań prowadzonych przed tut. Sądem – pod sygn. akt IV SAB/Gl 22/06 oraz IV SAB/Gl 144/14 (skargi na bezczynność). Z akt tych postępowań - wszczętych w 2006 i 2014 r. – wynika, że toczyły się one w czasie kadencji obecnego Wójta Gminy P. B.Ś. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 1000,00 zł wystarczająco powinna zdyscyplinować organ do działania w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Kwota ta stanowi około 2,5 % maksymalnej kwoty grzywny. Sąd uznał ją za wystarczającą ze względu na wypełnienie obowiązku przez organ w chwili rozpatrywania wniosku o wymierzenie grzywny. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.