I SA/Go 487/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Krystyna Skowrońska -Pastuszko Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi C.M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z egzekucji zajętej nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. C.M. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z egzekucji zajętej nieruchomości. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie własnych tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i od [...] do [...] z dnia [...] maja 2013 r., wszczął postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku skarżącego, celem wyegzekwowania zaległości podatkowych w podatku od towarów i usług wraz z należnościami ubocznymi. W dniu [...] grudnia 2014r. ww. organ dokonał zajęcia nieruchomości położonej w [...] dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz wezwał skarżącego do zapłaty, w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, należności pieniężnych wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości ww. nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zawiadomił skarżącego o terminie opisu i oszacowania nieruchomości położonej w [...]. Pismem z [...] maja 2015 r. doprecyzowanym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o zwolnienie z egzekucji zajętej nieruchomości i egzekwowanie zadłużenia wyłącznie ze świadczenia rentowego. Uzasadniając prośbę zobowiązany powołał się na swoją trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną, wskazując jednocześnie, że zajęta nieruchomość jest jedynym posiadanym przez niego składnikiem majątku, który pozostał po nierozważnym postępowaniu w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Zaznaczył, wskazując na art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej upea), że wierzyciel może z uwagi na ważny interes zobowiązanego zawiesić postępowanie w części dotyczącej egzekucyjnej sprzedaży mieszkania. Taka możliwość stwarza również jego zdaniem art. 56 § 1 ww. ustawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił zwolnienia z egzekucji administracyjnej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że zajęta nieruchomość jest jedynym składnikiem majątkowym zobowiązanego, z którego możliwe jest zaspokojenie większej części wysokiego zadłużenia, którego nie jest w stanie zaspokoić prowadzona obecnie egzekucja ze świadczenia emerytalnego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący powołując się na art. 13 § 1 upea wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na tragiczną sytuacją bytowania i odstąpienie od sprzedaży mieszkania, które jest jego jedynym środkiem egzystencji. Przekazując środek zaskarżenia wraz z aktami sprawy Dyrektorowi Izby Skarbowej, organ I instancji wskazał, że według stanu na dzień [...] września 2015 r. egzekwowane zaległości podatkowe wraz z należnościami ubocznymi wynosiły 278.902,08 zł, natomiast w toku całego postępowania egzekucyjnego uzyskano zaledwie kwotę 11.770,26 zł. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał – powołując treść art. 13 § 1 upea – że zastosowanie instytucji zwolnienia z egzekucji może dotyczyć części nie zaś całości majątku zobowiązanego i może nastąpić wyłącznie w sytuacji równoczesnego zaistnienia poniższych przesłanek: • złożenia przez zobowiązanego stosownego wniosku, • istnienia ważnego interesu zobowiązanego przemawiającego za zwolnieniem z egzekucji wskazanego składnika majątkowego, przy czym przed dniem 21 listopada 2013 r. wymagana była również zgoda wierzyciela, lecz w sytuacji, gdy wierzyciel pozostaje jednocześnie organem egzekucyjnym, ocena wniosku następuje w jednym postanowieniu. Zaznaczył, że w sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Podkreślił, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w kwestii zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych podejmowane jest zgodnie z zasadami tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że wybór kierunku rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny ma charakter swobodnej decyzji. Zdaniem DIS w sprawie nie zachodzi przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego" w stopniu, który uzasadniałby przekonanie wierzyciela o konieczności zwolnienia z egzekucji, wskazanej we wniosku nieruchomości. Zauważył, że przed zajęciem przedmiotowej nieruchomości organ egzekucyjny podejmował działania zmierzające do zaspokojenia należności objętych m.in. ww. tytułami wykonawczymi z innych składników majątkowych zobowiązanego. W tym zakresie wskazał, że zawiadomieniami z [...] kwietnia 2013r. oraz [...] kwietnia 2014r. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego, wypłacanego zobowiązanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział; zawiadomieniami z [...] maja 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych prowadzonych przez [...] S.A. oraz [...] S.A. W efekcie jak podał, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział od dnia [...] kwietnia 2013 r. przekazuje organowi egzekucyjnemu co miesiąc kwoty w wysokości około 350,00 zł. Z kolei bank [...] S.A. pismami z [...] maja 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. powiadomił organ egzekucyjny, że przeszkodę w realizacji zajęcia stanowi brak na rachunku środków przekraczających kwotę wolną od zajęcia. Dodał, że podobnej informacji udzielił [...] S.A. w pismach z [...] maja 2013 r. i [...] lipca 2013 r. zawiadamiając organ egzekucyjny o niemożliwości realizacji zajęcia z uwagi na brak środków pieniężnych na rachunku zobowiązanego. Zaznaczył, że według stanu na dzień [...] października 2015 r. całościowe zadłużenie zobowiązanego wynosiło 279.533,19 zł, przy czym w okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. zaspokojono jedynie kwotę 12.117,89 zł. Na kwotę tę, poza środkami pieniężnymi przekazanymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych składają się wpłaty własne zobowiązanego dokonane w dniach: [...] czerwca 2013 r. -418,32 zł; [...] lipca 2013 r. - 418,05 zł; [...] czerwca 2015 r. -416,53 zł oraz oraz kwoty uzyskane w dniach [...] maja 2013 r., odpowiednio w wysokości 18,50 zł i 333,00 zł w następstwie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z protokołu o stanie majątkowym skarżącego z [...] sierpnia 2014 r. wynika, że zobowiązany otrzymuje rentę w kwocie 800,00 zł netto. Posiada nieruchomość stanowiącą lokal mieszkalny przy ul. [...] w którym zamieszkuje samotnie. Nie posiada środków transportu ani innego majątku ruchomego podlegającego egzekucji. Nie posiada również wierzytelności, akcji, weksli ani praw autorskich. Ponadto posiada zadłużenie wobec banku [...] S.A. w kwocie ok. 10.000,00 zł. Zdaniem organu II instancji, fakt trudnej sytuacji materialnej skarżącego – której nie kwestionuje - nie uzasadnia zwolnienia z egzekucji zajętej nieruchomości, bowiem poza świadczeniem rentowym, z którego prowadzona jest egzekucja o znikomej ściągalności, nie wskazał żadnego innego składnika majątkowego, z którego możliwe byłoby zaspokojenie całości dochodzonych zaległości podatkowych wraz z należnościami ubocznymi. Dodał, powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, że zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych. A wiąże się to z tym, że art. 13 § 1 upea w administracji ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego, jak i wierzyciela, dlatego też uregulowana tam instytucja nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna (wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 583/10). Tak więc, zwolnienie w rozpatrywanej sprawie z egzekucji wskazanego we wniosku składnika majątkowego równałoby się niemożności zaspokojenia w znacznej części, ciążących na skarżącym zaległości podatkowych, co oznaczałoby zgodę na rezygnację wierzyciela z zaspokojenia zadłużenia o znacznej wartości i stawiałoby go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podatników, z majątku których prowadzona jest egzekucja administracyjna. Takie postępowanie należałoby uznać za sprzeczne z ustawowymi obowiązkami organu egzekucyjnego, który na mocy art. 7 § 2, w związku z art. 6 § 1 upea jest zobligowany, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, podejmować czynności prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych poddanych egzekucji administracyjnej. W skardze wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na powyższe postanowienie C.M. wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że istnieje możliwość zaniechania egzekucji w stosunku do mieszkania, które jest jedynym zabezpieczaniem jego bytowania, lecz organ odwoławczy nie chce z tego skorzystać. Podkreślił, że jest osobą schorowaną i niepełnosprawną; spłaca kredyty w bankach, które zaciągnął w czasach działalności gospodarczej; nie ma środków do egzystencji; korzysta z pomocy Caritas przy zakupie leków. Dodał, że w dniu [...] listopada 2015 r. zwrócił się do wierzyciela o umorzenie zaległości podatkowych. W odpowiedzi na skargę, DIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego odmawiające skarżącemu zwolnienia z egzekucji zajętej nieruchomości. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy jednak podkreślić, że z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte przed [...] listopada 2013 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomoc przy dochodzeniu podatków, ceł i innych należności pieniężnych. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1289) nowelizującej wskazany przepis, a organ I instancji wydał postanowienie [...] sierpnia 2015 r. tj. po wejściu w ww. nowelizacji, zastosowanie będą miały przepisy przejściowe cyt. ustawy z których wynika, że do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2-6 (art. 123 ust. 1 ustawy z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomoc przy dochodzeniu podatków, ceł i innych należności pieniężnych). Zgodnie natomiast z zastrzeżonym ust. 2 art. 123 tej ustawy, organ egzekucyjny może, na podstawie art. 13 § 1 ustawy zmienianej w art. 111 (tj. upea), w brzmieniu dotychczasowym, zwolnić określony składnik majątkowy zobowiązanego bez zgody wierzyciela . Z powyższego wynika zatem, że w sprawie zastosowanie winien mieć art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 21 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej: upea) stanowiący, że organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na ważny jego interes, może zwolnić z egzekucji określone składniki majątkowe zobowiązanego, jeżeli zobowiązany uzyskał na to zgodę wierzyciela. Przy czym, w okolicznościach sprawy – z w związku z przywołaną nowelizacją - organ może również bez zgody wierzyciela zwolnić z egzekucji składniki majątkowe. Zatem bez wątpienia brak zgody wierzyciela nie czynił bezprzedmiotowym na wstępie złożonego wniosku, a zasadniczą kwestią powinno stać się w tej sytuacji rozważenie przez organy egzekucyjne, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego". Wskazana dyrektywa jest swoistą klauzula generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. O jego istnieniu nie decyduje subiektywne przekonanie zobowiązanego, lecz zobiektywizowane kryteria (por. wyrok NSA z 16.10.2009 r., II FSK 789/08). Jest to jednak pojęcie na tyle pojemne, że pozwala objąć swym zakresem wszelkie okoliczności mając wpływ na dokonanie prawnej kategoryzacji sytuacji zobowiązanego (vide: B. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz 2005, s. 158). Trzeba również zważyć, że art. 13 § 1 cyt. ustawy został oparty o tzw. uznanie administracyjne, na co wskazuje sformułowanie, że organ "może" a nie musi zwolnić z egzekucji składnik majątkowy. Zatem stwierdzenie zaistnienia ważnego interesu zobowiązanego umożliwia organowi egzekucyjnemu uwzględnienie wniosku jak i wydanie rozstrzygnięcia odmownego. Utrwalony jest również pogląd, że Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny, czy dokonany przez organ wybór jest słuszny, tym samym Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) wydanego przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia. Zatem Sąd nie rozstrzyga o tym, czy należało zwolnić spod egzekucji składnik majątkowy czy też nie. To rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów egzekucyjnych. Aby jednak mówić o uznaniu niezbędne jest wcześniejsze wystąpienie przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego". Jeżeli bowiem organ egzekucyjny nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, Glosa do wyroku NSA z 26 września 2002 r. ,III SA 659/01, OSP 2003, nr 9, s. 481). Swoboda w postępowaniu organu wynikająca z konstrukcji art. 13 § 1 upea nie zwalnia go jednak z obowiązku przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności. Każde bowiem uznaniowe rozstrzygnięcie musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zwolnienia spod egzekucji składników majątkowych i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu (por. wyrok NSA z 3.09.1999 r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, publ. LEX). Jest również oczywistym, że w szczególności decyzja odmowna musi zostać należycie uzasadniona, a podjęte rozstrzygnięcie powinno zostać poprzedzone ustaleniem przesłanek określonych w przepisie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy egzekucyjne poddając ocenie wniosek skarżącego uchybiły przepisom procedury administracyjnej. Z analizy lakonicznego postanowienia organu I instancji wynika bowiem, że nie rozważył on w ogóle sytuacji skarżącego pod kątem przesłanki określonej w art. 13 i § 1 upea, ograniczając się jedynie do konstatacji, że zajęta nieruchomość jest jedynym składnikiem majątkowym, z którego można przeprowadzić postępowania egzekucyjne, które pokryje w większej części powstałe zobowiązanie podatkowe, a które nie może zostać pokryte ze świadczenia emerytalnego. Te argumenty mogły stanowić podstawę (uzasadnienie) odmowy wierzyciela dotyczącej zwolnienia z egzekucji określonego składnika majątku. Jak już wcześniej wskazano zgoda taka nie była warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Uzasadnienie organu I instancji dowodzi, że nadrzędnym celem organu było osiągniecie jedynie celu egzekucji, czyli zaspokojenie wierzyciela i tylko w tym kontekście wniosek był rozpatrywany. Takie podejście natomiast czyniłoby zbędnym art. 13 § 1 upea oraz stawiałoby pod znakiem zapytania instytucję zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego, pozbawiając z góry zobowiązanego możliwości ubiegania się o tego rodzaju zwolnienie. Z kolei organ odwoławczy choć stwierdził, że sprawie nie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, to w uzasadnieniu skupił się na podkreśleniu działań jakie podjął w celu zaspokojenia należności, oraz podkreśleniu, że zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem spod egzekucji, ale i wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie należności z innych jego składników majątkowych, czego nie zrobił. Nie może bowiem dojść do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna. Tak więc również i ten organ – zdaniem Sądu – nie przeanalizował sprawy pod kątem wystąpienia "ważnego interesu zobowiązanego". Bo choć Sąd nie kwestionuje, że nie jest pożądane by egzekucja okazała się bezskuteczna, to tego rodzaju uzasadnienie może zaistnieć po uprzedniej analizie sprawy pod kątem dyrektywy "ważnego interesu zobowiązanego". Brak w sprawie odniesienia jaki wpływ może mieć zbycie nieruchomości lokalowej w której mieszka Skarżący, jakie skutki to działanie wywoła w zakresie sytuacji życiowej Skarżącego. Gwarancja, ochrona mieszkania jest ważna nie tylko dla osoby starszej, chorej (niezdolnej do pracy). Ten element należało w postępowaniu rozważyć w kontekście "ważnego interesu zobowiązanego". Brak zbadania sprawy pod kątem tej przesłanki, podobnie jak w przypadku postanowienia organu I instancji, czynił w zasadzie zbędnym art. 13 § 1 upea, który należy przecież postrzegać w kategoriach "korzyści" a nie martwego przepisu. Tym bardziej, że skarżący zarówno we wniosku, jak i w zażaleniu uzasadniając swój ważny interes wskazywał na trudną sytuację nie tylko w sferze materialnej (zajęcie mieszkania pozbawi go warunków bytowania), ale i rodzinnej, czy zdrowotnej. Nie zostało to jednak przez organy poddane analizie. Ponadto, organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko brakiem wykazania przez skarżącego innych składników majątkowych z których możliwe jest prowadzenie egzekucji, sam stwierdził wcześniej, że skarżący wskazał świadczenie rentowe, z którego prowadzona jest egzekucja, jednak o znikomej ściągalności. Jest to argument przemawiający za bezskutecznością egzekucji, której jak już Sąd wskazał powyższej, organy nadały prymat, i która choć nie zdefiniowana, to przyjmuje się w orzecznictwie, że ma miejsce, gdy skierowanie egzekucji do całego majątku podatnika i zastosowanie różnych sposobów egzekucji nie dało zaspokojenia w całości roszczenia (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2008r. sygn. akt II FPS 6/08). Nie zmienia to jednak faktu w ocenie Sądu, że argumentowanie odmowy zwolnienia składnika majątkowego bezskutecznością egzekucji, bez uprzedniego zbadania sprawy pod kątem dyrektywy "ważnego interesu zobowiązanego", jest przedwczesne i niweczy cel art. 13 § upea. W takim bowiem wypadku możliwość ubiegania się o zwolnienie składnika majątkowego byłoby zarezerwowane z góry jedynie dla dłużników posiadających inny majątek pozwalający na uregulowanie zaległości, czego nie można przecież wysnuć z treści art. 13 § 1 upea, którego istota polega wpierw na rozważeniu "ważnego interesu zobowiązanego", a następnie wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że z wyroków na które powołuje się skarżący (choćby z wyr. WSA w Bydgoszczy z 14.07.2010 r., sygn. akt I SA/Bd 442/10, czy też wyr. WSA w Łodzi z 16.01.2008 r., sygn. akt I SA/Łd 997/07) wynika, że Sądy uznając za trafne odmowy organów zwolnienia składnika majątkowego z egzekucji, akcentowały to tym, że zobowiązany nie posiadał innych składników majątkowych podlegających egzekucji, co sprawiało, że mogło dojść do całkowitej bezskuteczności egzekucji. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o całkowitej bezskuteczności egzekucji, skoro skarżący posiada rentę, na która wskazywał, i która w części może – i jak wynika z akt – jest przedmiotem zajęć egzekucyjnych. Oczywistym jest, że biorąc pod uwagę kwotę zadłużenia (na dzień [...] października 2015 r. : 279.533,19 zł), ta egzekucja nie gwarantuje na obecną chwilę spłaty całości zadłużenia, jednak nie pozwala też przyjąć, że jest całkowicie bezskuteczna. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, pozostawienie przez organy egzekucyjne poza swoimi rozważeniami argumentów podnoszonych przez stronę i nie rozważenie ich w kontekście "ważnego interesu zobowiązanego", pozwala przyjąć, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy mają w sprawie zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 upea. Rozpatrując zatem ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany zgodnie z ww. przepisami ocenić wniosek i sytuację skarżącego pod kątem przesłanki zawartej w art. 13 § 1 upea. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.