II SA/Go 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2006 r. nr XXVI/160/06 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. W dniu 8 czerwca 2006 r. nr XXVI/160/06 Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uchwale tej w § 1 zostały wymienione tereny, na których nie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 2 wskazano dozwoloną odległość miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od wskazanych w § 1 obiektów (10m), wyłączając z tego zakazu Przedszkole Samorządowe. W § 3 zaś określono sposób mierzenia tej odległości. Przepisy § 4, 5 i 6 uchwały miały charakter przejściowy i końcowy. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności w części a mianowicie jej § 1 i 2, zarzucając im istotne naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356). W uzasadnieniu wskazał, że przepis § 1 uchwały wykracza poza kompetencję ustawową, gdyż wskazuje miejsca nie wymienione ani w art. 12 ust. 2, ani też w art. 14 ust. 1 do 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Natomiast § 2 przewiduje wyjątek, do którego wprowadzenia brak jest upoważnienia ustawowego. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania sądowego podnosząc, że, w wyniku uwzględnienia skargi, w dniu 30 grudnia 2013 r. organ ten podjął nową uchwałę w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych(nr XXI/209/13), w której treści, między innymi, została uchylona zaskarżona uchwała (§ 5). 4. W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował skargę w części dotyczącej zakresu zaskarżenia oraz wniosku w ten sposób, że zakresem zaskarżenia objął całą uchwałę z dnia 8 czerwca 2006 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu tego stanowiska podniósł, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale wadliwie ustaliła w § 1 i § 2 zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż nie określiła zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem miejsc chronionych, wymienionych ustawowo i przekroczyła delegację ustawową. Zdaniem Prokuratora Okręgowego wymienione w § 1uchwały punkty a - d nie są miejscami ustawowo chronionymi, których dotyczy bezwzględny zakaz, o którym mowa w art. 14 ust. 1 - ust. 5ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tym samym tworzenie wokół nich strefy ochronnej poprzez określenie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 10 metrów, bez zindywidualizowania tych obiektów (miejsc), uzasadnienia i wykazania ich szczególnego charakteru i bez powołania w uchwale podstawy materialnoprawnej swoich kompetencji do ustanowienia zakazów lokalnych, jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Natomiast w § 2 zaskarżonej uchwały Rada nie określiła w pełnym zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jest zasad dotyczących położenia punktów sprzedaży względem obiektów chronionych wymienionych ustawowo, co podniesiono powyżej oraz względem wymienionych w uchwale w § 1 pkt b oraz pkt d, to jest obiektów kultu religijnego, bibliotek i innych obiektów kultury. Jeśli chodzi zaś o § 3 zaskarżonej uchwały określający sposób mierzenia odległości, odwołuje się on do nieistniejącego ust.2. Ponadto określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi przez Radę Gminy za podlegające ochronie a punktami sprzedaży napojów alkoholowych budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, które skutkować mogły nieprawidłowym stosowaniem tego przepisu. Użycie określenia "od wejścia lub wyjścia z terenu chronionego do wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych" nasuwa bowiem wątpliwość, czy chodzi o wejście/wyjście do/z obiektu stanowiącego budynek, czy też chodzi o granice działki (bramki wejściowe w ogrodzeniu terenu), na której zlokalizowany jest dany obiekt. Zdaniem Prokuratora – pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 byłoby nieracjonalne, zważywszy na fakt, że Rada Gminy – w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – będzie zobowiązana do ponownego określenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zgodnie z założeniami ograniczenia dostępności do alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w wersjo obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. 6. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.). 7. Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów należy wskazać, że sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie zmodyfikowanym to jest dotyczącym § 1 zaskarżonej uchwały. Trafnie Prokurator podnosi, że przepis ten nie został oparty na upoważnieniu wynikającym z 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdyż obiekty wymienione w punktach a) do d) nie są wymienione w ustawie jako podlegające bezwzględnej ochronie. Tym samym tworzenie wokół nich "strefy ochronnej" nie znajduje umocowania ustawowego. Trafnie też Prokurator dostrzega, że § 2 uchwały nie określa w pełnym zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, tym bardziej, że odnosi się do miejsc ustalonych niezgodnie z prawem w § 1. Nadto wprowadza wyłączenie, czego nie dozwala ustawa. Należy tu bowiem mieć na względzie, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (por. L. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Komentarz, Kraków 2002,uw. 1-3 do preambuły oraz T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 95-96, 106, 111-112). 8. Z kolei § 3 uchwały jest obarczony wadą redakcyjną wywołującą wątpliwości dotyczącego jego stosowania, gdyż odwołuje się do nie istniejącej jednostki redakcyjnej tekstu. Zgodzić się również należy z tezą, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce tj. m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą byćw swej treści komunikatywne i jednoznaczne oraz odpowiadać zasadom redagowania tekstów prawnych. Dokonywana z punktu widzenia wskazanych wymogów sądowa kontrola legalności aktu prawa miejscowego musi jednakże uwzględniać różne możliwe zasady określenia sposobu obliczania odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych. Jednak w ocenie sądu użycie w § 3 zwrotu "najkrótszą drogą, którą możliwe jest dotarcie do punktu" odpowiada wskazanym powyżej wymogom. Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak też ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jednak mimo braku definicji legalnej, zdaniem Sądu, można odwołać do powszechnego językowego rozumienia tego pojęcia. Jest ono dostatecznie jasne i odpowiada używanemu w innych uchwałach pojęciu "ciągu komunikacyjnego". (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., II SA/Rz 858/10 oraz WSA W Gorzowie Wlkp. z dnia 6 lutego 2014 r., II SA/Go 16/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak wątpliwości dotyczą sformułowania "teren chroniony", który nie jest tożsamy pojęciowo z terminem "miejsce" lub "obiekt". To zaś może prowadzić do istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Nadto wyeliminowanie § 1 i 2 zaskarżonej uchwały dezaktualizuje § 3, jako ich dotyczący. Wobec derogacji trzech przepisów merytorycznych uchwały pozostawienie w obrocie prawnym wydanych do nich przepisów przejściowych i końcowych byłoby nieracjonalne i destabilizowałoby porządek prawny. Tym bardziej, że na skutek uchwały podjętej w dniu 30 grudnia 2013 r. przez organ gminy (§ 5) cały zaskarżony akt prawny został usunięty z obrotu. 9. Jeśli chodzi o treść rozstrzygnięcia w kontekście wniosku strony przeciwnej o umorzenie postępowania w sprawie należy wskazać, że zaskarżenie uchwały rady gminy przez stojący na straży praworządności urząd prokuratorski ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można zatem utożsamiać z uwzględnieniem skargi przez organ w trybie autokontroli, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., II OSK 1776/06, Lex nr 327767; glosa P. Chmielnickiego do wyroku NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny 2005, nr 7-8,s. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym – dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P. Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). Poglądy te niniejszy sąd podziela uznając, że postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w wyniku uchylenia przez Radę zaskarżonej uchwały. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały.