II SA/Go 1081/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J.M. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2017 r. ustalającej koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Starosta ustalił koszty związane z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu marki [...], nr VIN: [...] za okres od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. na kwotę 2.445,24 zł i obciążył kosztami J.M.. W decyzji strona została pouczona o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty została nadana listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 5 maja 2017 r. na adres zamieszkania skarżącej i została jej doręczona w dniu 25 maja 2017 r. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" (art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Dalej organ przedstawił treść art. 44 k.p.a. i wskazał, że pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu pisma u operatora pocztowego wraz z informacją o możliwości jego odbioru (na podstawie znajdującej się w aktach potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru) zostało dokonane dnia 11 maja 2017 r. a drugie dnia 19 maja 2017 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, co zdaniem tut. Kolegium w niniejszym przypadku miało miejsce dnia 25 maja 2017 r., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zatem termin wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upłynął dnia 8 czerwca 2017 r. Odwołanie z dnia [...] lipca 2017 r. zostało przesłane listem poleconym dnia 04 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), co nastąpiło po przewidzianym ustawowo terminie. Z tych względów na podstawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w postanowieniu. 2. W skardze wniesionej w terminie J.M. wniosła w sposób dorozumiany o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że została obciążona opłatami za przechowanie pojazdu za okres, w którym nie była już właścicielem samochodu. Podniosła również swoją trudną sytuacje życiową i materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu i w skazując skarżącej, że Kolegium nie rozpoznało sprawy merytorycznie wobec wniesienia odwołania po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 4. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest dopuszczalne stąd skarga w zakresie odnoszącym się do kwestii merytorycznych w tym postępowaniu nie może być przedmiotem rozpatrzenia. 5. W zaskarżonym postanowieniu Kolegium przyjęło skuteczność doręczenia stronie decyzji przez organ I instancji w oparciu o art. 44 k.p.a., czyli skuteczność tak zwanego doręczenia zastępczego. By jednak można było mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym, dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., powinny zostać spełnione wszystkie warunki określone tym przepisem to jest adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja została doręczona prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 794/10; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., I OSK 935/11; postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., II GSK 2893/14, wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., I OSK 19/16; dostępne w CBOSA). W aktach administracyjnych sprawy są dwa dokumenty doręczenia decyzji organu I instancji kierowane do skarżącej na jej adres w [...] (co już samo przez się budzi wątpliwości). Na pierwszym dokumencie (dołączonym do decyzji na k. 35) na awersie są adnotacje o awizach, a na rewersie pieczęć datownika: "11 05 2017 " i ręczny dopisek "UP nr 5". Brak jest na dokumencie podpisu doręczającego oraz zakreślenia właściwych rubryk określający sposób doręczenia. Jeśli chodzi o drugi dokument (k. 36) na awersie podane wypełnione ręcznie jest imię i nazwisko: "J.M." i data "30 06 2017". ale brak jest podpisu (w miejscu "podpis"). Na rewersie jest zakreślony sposób doręczenia Pismo doręczyłem "a) adresatowi. W punkcie 3 jest datownik z datą "16 06 2016" i ręczny dopisek "UP 5". Na dole jest ręcznie wpisana data "30.06.17" i nieczytelny podpis doręczającego. 6. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec wątpliwości, które rodzą oba dokumenty (wypełnione niezgodnie z przepisami art. 44 k.p.a. i art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe) brak było podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego pisma. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą bowiem nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma rodzi bowiem doniosłe skutki dla stron postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać żadnych wątpliwości. 7. Stwierdziwszy naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Wobec braku stosownego wniosku strony nie orzeczono o kosztach postępowania. W ponowionym postępowaniu Kolegium ustali okoliczności relewantne z punktu widzenia przepisów regulujących doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym mając na uwadze, że formy doręczenia zastępczego są wyjątkiem od zasad ogólnych, zaś restryktywność ich stosowania (zakaz stosowania wykładni rozszerzającej) uzasadniona jest względami gwarancyjnymi. Kolegium weźmie też pod uwagę to, że dokumenty doręczenia nie są wyłącznym dowodem okoliczności w nich zawartych (domniemanie doręczenia) i w razie wątpliwości rzeczą organu jest podjęcie z urzędu czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszystkich dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego.