II SA/Go 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. G. i D. G. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w obrębie ewidencyjnym [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej J. G. i D. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę [...] ([...]) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. J. G. oraz D. G. pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. powołując się na art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 3 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) oraz art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej u.s.g.), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę nr X/34/2024 Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w obrębie ewidencyjnym [...]. Skarżący wskazali, że mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem dotyczy ona wyłącznie ich działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], której są właścicielami, a jej podjęcie ma na celu ograniczenie możliwości jej zagospodarowania, która jest konstytucyjnym uprawnieniem właściciela. Choć zauważają, że uchwała jest uchwałą "intencyjną", to stanowi ona podstawę nie tylko do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale może stanowić również podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na bardzo długi okres. Uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] stycznia 2025 r. J. G. oraz D. G. zaskarżonej uchwale zarzucają naruszenie: 1. art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez organ prawa, polegające na podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla działki ewidencyjnej nr [...]. w celu uniemożliwienia realizacji planowanej na niej inwestycji; 2. art. 3 ust 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności poprzez próbę bezzasadnego zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu do sposobu wykorzystywania działek sąsiednich; 3. art. 20 Konstytucji oraz art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez próbę ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy dla planowanej inwestycji zostały już wydane przez uprawnione instytucje uzgodnienia środowiskowe; 4. art. 24 Konstytucji oraz 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców, poprzez ograniczenie wolności gospodarczej, polegającej na próbie uniemożliwienia posadowienia planowanej inwestycji polegającej na budowie "zakładu produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu", w sytuacji, gdy jest ona dopuszczalna przepisami prawa, a uprawnione instytucje wydały pozytywne uzgodnienia; 5. art. 8 § 1 kpa poprzez podważenie zaufania do organu i podjęcie uchwały, które ma na celu jedynie ograniczenie możliwości realizacji planowanej na działce inwestycji; 6. art. 61 ust 1 oraz ust 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez próbę uniemożliwienia jego zastosowania i przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania inwestycji, jedynie dla jednej działki ewidencyjnej, co stanowi nadużycie uprawnienia; 7. art. 79 ust. 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "u.i.o.ś.") poprzez wyrażenie stanowiska Rady Gminy w zakresie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy udziału społeczeństwa jest zapewniony m.in. przepisami u.i.o.ś.; 8. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, pomimo że ograniczenie w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości może wynikać wyłącznie z przepisów ustaw, decyzji o warunkach zabudowy lub postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 9. art. 13a ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (dalej "u.p.z.p."). poprzez nadanie, w uzasadnieniu uchwały, prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy są one traktowane przez ustawodawcę równorzędnie, 10. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez próbę zmuszenia inwestora do określonego zachowania, to jest zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, bez istnienia ku temu dostatecznej podstawy prawnej, a jednocześnie naruszenie zasady wolności i równości podejmowania działalności gospodarczej przez inwestora, gwarantowanej wskazanymi przepisami prawa, 11. pkt 4) Preambuły Rozporządzenia Rady (UE) 2022/2577 z dnia 22 grudnia 2022 roku ustanawiające ramy służące przyspieszeniu wdrażania rozwiązań w zakresie energii odnawialnej poprzez pominięcie interesu publicznego, wykraczającego poza teren gminy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały X/34/2024 Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. w całości. Wystąpili o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący podali, iż w dniu [...] stycznia 2024 zawarli ze Spółką R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (REP [...]), w celu m.in. umożliwienia realizacji Inwestorowi na działce przedsięwzięcia polegającego na budowie "zakładu produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu". Po wydaniu decyzji środowiskowych oraz uzyskaniu przez Spółkę R. pozytywnych uzgodnień uprawnionych organów, w dniu 19 grudnia 2024 r. podczas X Sesji Rady Gminy [...] została podjęta uchwała nr X/34/2024 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w obrębie ewidencyjnym [...]. Zdaniem skarżących uchwała dotyczy jedynie należącej do nich działki ewidencyjnej nr [...], a powodem podjęcia przez Radę Gminy uchwały jest uznanie, że "przedmiotowy teren stanowi pewien cenny krajobrazowo kwartał urbanistyczny otoczony lasem". Rada Gminy nie powołała żadnej podstawy prawnej tego uznania, nie przytoczyła tez żadnych analiz i nie skonkretyzowała też tego twierdzenia. Poprzestała jedynie na generalnym sformułowaniu, które nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym, w szczególności z uwagi na fakt, że działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej oraz drogi powiatowej. J. G. oraz D. G. wskazali, że Spółka R. uzyskał pozytywne uzgodnienia organów opiniujących - Postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] października 2024 r., w którym została uzgodnione realizacja planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia w proponowanym do realizacji wariancie oraz uzgodnienie bez uwag z dnia [...] października 2024 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dla inwestycji polegającej na budowie "Zakładu produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...]. Skarżący twierdza, że Rada Gminy, w obawie przed koniecznością wydania przez Wójta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz decyzji o warunkach zabudowy, uznała, że jedyną możliwości "zablokowania" inwestycji jest podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, należy uznać, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały stanowi naruszenie kompetencyjne organu wykonawczego, który uprawniony jest (i zobowiązany) do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz decyzji o warunkach zabudowy i stanowi nadużycie prawa podmiotowego Rady Gminy. Takie działania należy uznać za nieuzasadnione oraz sprzeczne z zasadami prawidłowego funkcjonowania organów administracji, zwłaszcza w kontekście konieczności przestrzegania granic kompetencyjnych oraz podważa zaufanie do organów administracyjnych. Zdaniem skarżących jedynym celem podjęcia przez Radę Gminy uchwały jest próba zablokowania planowanej na działce inwestycji. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, iż jest ona bezzasadna i wniosła o jej oddalenie w całości Zdaniem organu Rada Gminy [...] była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a skorzystanie z tego uprawnienia nie może być uznane za nadużycie prawa. Działanie Rady Gminy wyrażające się w podjęciu zaskarżonej uchwały mieści się w granicach kompetencji określonych w art. 3 u.p.z.p., i należy do zadań własnych gminy. Podkreśliła, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wiążące ustalenia w tym zakresie nastąpią dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Opisane w skardze działania właścicieli działki nr [...] obręb [...] związane z zawarciem przedwstępnej umowy jej sprzedaży w celu realizacji określonej inwestycji, jak również fakt złożenia przez przyszłego inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzyskania przez niego pozytywnych uzgodnień organów opiniujących nie stanowią okoliczności czyniących skargę zasadną. Tym samym, zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów i jako taka winna zostać w całości oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne (por. postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r., IIIOSK 3353/21). W związku z powyższym uchwała nr X/34/2024 z dnia 19 grudnia 2024 r. Rady Gminy [...] podlega co do zasady kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Istotna jest jednak legitymacja do ich zaskarżenia. Nie budzi ona zastrzeżeń w przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich czy organów nadzoru. Nie jest bowiem powiązana z naruszeniem interesu prawnego. Natomiast takie podmioty jak skarżący J. G. oraz D. G. obowiązane są wykazać naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 1/22, dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Skarżący musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialną i pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (por. P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 7.2 i powołane tamże orzecznictwo i piśmiennictwo). Kwestia interpretacji interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 16 września 2008 r., SK 76/06 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actiopopularis" (skargą powszechną). Trybunał Konstytucyjny wskazał również na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2022 r., III OSK 6544/21; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., 1IV SA/Po 743/21). W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Skarżący są wprawdzie właścicielami działki nr [...] objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały i zamierzają ją sprzedać w celu m.in. umożliwienia realizacji przez R. Sp. z o.o. na działce przedsięwzięcia polegającego na budowie "zakładu produkcji nawozów i paliw organicznych, w tym biometanu", jednakże zasadnicze znaczenie w sprawie ma charakter prawny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy podjęła uchwałę "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w obrębie ewidencyjnym [...]" w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12). Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Ponadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2712/21, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 7/15). Sąd podziela stanowisko organu, że konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem. Kolejne postanowienia w tym przedmiocie mogą być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnych postępowaniach. Zdaniem Sądu tak sporządzona uchwała nie zawiera nakazów określonego działania, które urzeczywistniałyby się w powinności odpowiedniego zachowania się skarżących. Zatem nie ma przymiotu realnego (rzeczywistego) oddziaływania na interes prawny skarżących, lecz tylko hipotetyczny. Nie ma charakteru zobowiązującego czy normatywnego, ani nie kreuje żadnych uprawnień, czy też zobowiązań po stronie osób trzecich. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu - punkt 2 sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.