II SA/Go 1126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 września 2007 roku, nr XI/92/2007 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2 ust 2 oraz § 3 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. w pozostałym zakresie skargę oddala. 1. Uchwałą z dnia [...] września 2007 roku nr XI/92/2007 Rada Gminy ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r. Nr 101 pod poz. 1362 i weszła w życie z dniem 18 października 2007 r. Stosownie do treści § 2 ust. 1 powyższej uchwały punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, nie mogą być usytuowane bliżej niż 50m od szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej, muzeów, bibliotek, obiektów sportowych takich jak stadiony, baseny, kąpieliska z zastrzeżeniem ust. 2.Punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50m od obiektów o których mowa w ust. 1, pod warunkiem uzyskania zgody zarządców tych obiektów (§ 2 ust. 2). Zgodnie z § 2 ust. 3 pomiaru odległości, o której mowa w ust. 1, dokonuje się w linii prostej pomiędzy wejściem do punktu sprzedaży napojów alkoholowych a wejściem do obiektu wymienionego w ust. 1.Z kolei w myśl § 3 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane przed dniem wejścia w życie uchwały zachowują moc do końca okresu na jaki zostały wydane. 2. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, a mianowicie § 2 ust. 1, 2 i 3 oraz § 3. Zaskarżonym przepisom zarzucił istotne naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356): - co do § 2 ust. 1 uchwały poprzez pominięcie w jego dyspozycji szkół ponadgimnazjalnych; - co do § 2 ust. 2 przez nieuprawnione scedowanie kompetencji do wprowadzenia odstępstwa od zachowania odległości, określonej w § 2 ust. 1 tj. na zarządców obiektów; - co do § 3, przez brak kompetencji do uchwalania przepisów przejściowych dotyczących ważności zezwoleń wydanych przed wejściem w życie uchwały. Zdaniem Prokuratora przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dopuszcza, aby rada gminy określiła w drodze uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a więc ogólne i uniwersalne normy, których celem, jak wynika z art.12 ust. 4 tej ustawy, jest ograniczenie dostępności alkoholu. Przepis ten uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak i też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęcie przez Radę Gminy, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 50 m tylko od szkół podstawowych i gimnazjów, pozbawia możliwości uzyskania miana obiektu chronionego szkół ponadgimnazjalnych. Ponadto art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia jedynie gminę do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży, względem innych obiektów użyteczności publicznej (szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia odstępstw od zachowania odległości od tych obiektów, uzależniając wy danie zezwolenia od uzyskania zgody od zarządzającego tymi obiektami. Z kolei ustalenie w § 3 reguł intertemporalnych, dotyczących obowiązywania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, istotnie narusza art.12 ust.2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kompetencja do uregulowania tych kwestii na rzecz Rady Gminy nie została przewidziana w będącej podstawą podjęcia, kwestionowanej uchwały delegacji ustawowej. Zarzut dotyczący § 2 ust. 3 uchwały nie został sformułowany jakkolwiek żądanie stwierdzenia jego nieważności nie zostało w toku sprawy zmodyfikowane. 3. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do jej zarzutów strona przeciwna podniosła, że ustawodawca, posługując się pojęciem "usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży", nadał uprawnienie radom gmin do określenia zasad lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Nie posłużył się przy tym pojęciem "obiektów chronionych" na które powołuje się strona skarżąca, nie zostały w nim wymienione żadne obiekty ani też kryteria dotyczące ich wyboru, aby można było w sposób skuteczny podnieść zarzut pominięcia w zakwestionowanym postanowieniu uchwały czy też pozbawienia "możliwości uzyskania, miana obiektu chronionego" przez szkoły ponadgimnazjalne. Zakres upoważnienia udzielonego radzie gminy w wyżej przywołanym przepisie pozwala na stwierdzenie, że rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzennej siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych.Nadto wskazano, że na terenie Gminy żadna szkoła ponadgimnazjalna nie ma swojej siedziby, co de facto było powodem dla którego w § 2 ust. 1 uchwały nie został wymieniony ten typ szkoły. Jeśli chodzi o kwestionowaną regulację zawartą w § 2 ust. 2 uchwały wprowadzającą odstępstwo od wymogu zachowania odległości określonej w § 2 ust. 1 poprzez ustalenie, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od określonych obiektów pod warunkiem uzyskania zgody zarządców tych obiektów, to istotnie w świetle obecnie kształtującego się orzecznictwa sądowego budzi ona uzasadnioną wątpliwość, z tego też względu zostaną podjęte działania zmierzające do uchylenia tej regulacji. W ocenie Gminy nie znajduje także uzasadnienia wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 uchwały bowiem strona skarżąca formułując wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 nie wykazała, w jaki sposób to zakwestionowane postanowienie uchwały w sposób istotny narusza prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tego zapisu. Postanowienie § 2 ust. 3 uchwały zawiera regulację, która jest niezbędna do prawidłowego wykonania upoważnienia udzielonego radzie gminy przez ustawodawcę, a zawartego w art. 12 ust 2 ustawyo wychowaniu w trzeźwości, stąd zarzut naruszenia prawa sformułowany w skardze nie znajduje uzasadnienia. Niezasadny jest również zarzut niezgodności § 3 uchwały, gdyż zostały w nim zawarte reguły intertemporalne dotyczące zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przed dniem wejścia w życie uchwały. Podstawę wprowadzenia tej regulacji stanowił nie tyle przywołany przez stronę skarżącą przepis art. 12 ust. 2 ustawyo wychowaniu w trzeźwości, lecz § 143 "Zasad techniki prawodawczej". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XI/92/2007 Rady Gminy z dnia [...] września 2007 roku, podjęta m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. 5. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.). 6. Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów należy wskazać, że sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie § 2 ust. 2 oraz § 3. Pierwszy przepis wykracza poza ramy delegacji ustawowej, wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawyo wychowaniu w trzeźwości. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może bowiem uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Ograniczeń takich nie zawierają również art. 14 i 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Omawiany zapis wprowadza niedozwoloną prawem możliwość uprzywilejowania określonej grupy podmiotów korzystających ze zgody zarządców obiektów, a tym samym obchodzenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Podobny i w pełni aprobowany tu pogląd został przedstawiony m.in. w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z 29 lipca 2009 r., III SA/Gl 455/09 (LEX nr 553343), w Gorzowie Wlkp. z 1 września 2010 r., II SA/Go 550/10 (LEX nr 707363) oraz w Poznaniu z 27 października 2011 r., IV SA/Po 466/11 (LEX nr 1154855). 7. Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez ustalenie w § 3 reguły intertemporalnej w zakresie obowiązywania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Treść § 3 uchwały może być odczytywana w dwojaki sposób: normatywny albo nienormatywny. Jeśli intencją organu gminy było unormowanie skutków obowiązywania uchwały w stosunku do zezwoleń wydanych przed dniem jej wejścia w życie to regulacja taka przekracza delegację ustawową i stanowi niedozwoloną ingerencję w materię ustawową, odnosząca się do skutków oraz dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 oraz rozdziałach 12 i 13 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Przy normatywnym odczytywaniu rozważanego przepisu powstawałaby kolizja dotycząca choćby wdrażania trybów nadzwyczajnych w stosunku do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Jeśli natomiast zaskarżony przepis wyraża jedynie pewną regułę płynącą z istoty ostatecznej decyzji administracyjnej jest on zbędny, gdyż nie ma charakteru normatywnego i to stanowi uchybienie zasadom stanowienia prawa miejscowego. W judykaturze utrwalił się bowiem pogląd o konieczności unikania powtórzeń prawa ustawowego z racji niejasności interpretacyjnych, do których w konsekwencji takie powtórzenia prowadzą(por. wyroki NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/90; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10). Wadliwa interpretacja przepisu § 3 uchwały w aspekcie normatywu ustawowego może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Takiego niebezpieczeństwa prawo miejscowe nie może generować. Natomiast brak przepisu § 3 nie jest uchybieniem zasadom legislacji, gdyż trwałość decyzji ostatecznych gwarantują normy prawa ustawowego. 8. Brak jest natomiast podstaw prawnych do uznania niezgodności z prawem przepisu § 2 ust. 1 uchwały. Przemawia za tym kilka argumentów. Po pierwsze zaskarżony przepis nie jest niezgodny z normami ustawowymi. Normy bezwzględnie obowiązujące zawiera przepis art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Natomiast art. 12 ust. 2 nie zawiera ściśle sprecyzowanego katalogu jednostek lub obiektów, które muszą być chronione przy wyznaczaniu usytuowania. W tym zakresie ustawodawca odwołuje się do gminnego programu profilaktyki. Taki program, jak ustalono to w toku uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie zawiera postanowień kolidujących z treścią norm § 2 ust. 1 uchwały. Co więcej odwołanie do treści programu, co oczywiste obowiązującego na dzień uchwalania spornego przepisu, wskazuje, że lokalizacja miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest relatywizowana do konkretnej sytuacji. Zatem zrozumiałe jest, że obiekty wymienione w § 2 ust. 1 uchwały w danej gminie istnieją. Nie ma bowiem potrzeby uchwalania tego typu regulacji na wszystkie potencjalnie przypadki, tym bardziej, że nie wszystkie są możliwe do przewidzenia. Zakres normowania przepisu ustanowionego na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest więc odmienny od zakresu normowania przepisu ustawowego. Występuje w nim bowiem element konkretyzacji. W tej też sytuacji trudno mówić o naruszeniu zasady równości bowiem w gminie szkoły ponadgimnazjalnej nie ma. Po drugie skutkiem orzeczenia sądowego stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego byłoby wyeliminowanie tego przepisu z obrotu prawnego, co zniosłoby całkowicie zakaz lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości bliższej niż 50 m od wymienionych w § 2 ust. 1 uchwały obiektów użyteczności publicznej i to na dodatek ex tunc. Takiej konsekwencji, choćby ze względu na wartości jakim służą normy wyrażone w treści ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w tym również jej art. 12, realizowane przecież w § 2 us t. 1 uchwały, nie sposób zaaprobować. 9. Prokurator wniósł również o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, jednakże żądania tego w żaden sposób nie uzasadnił. Sąd nie stwierdził zaś, aby przepis ten naruszał przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przepis ten nie narusza, zdaniem sądu norm ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie wykracza poza delegację ustawową i jest dostatecznie precyzyjny i skorelowany z ust. 1 § 2 uchwały. 10. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd w pkt I stwierdził nieważność § 2 ust. 2 oraz § 3 zaskarżonej uchwały. W tym też zakresie znajdował zastosowanie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Oddalenie skargi (pkt III wyroku), w zakresie obejmującym § 2 ust. 1 oraz ust. 3 zaskarżonej uchwały, nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.