II SA/Go 144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2022 r., nr XXXI/249/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2022 roku I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy (dalej: organ) w dniu 30 marca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm., dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę nr XXXI/249/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2022 roku. W jej § 5 Rada uchwaliła, iż zapobieganie bezdomności psów jest realizowane poprzez ciągłe wyłapywanie takich zwierząt bezdomnych, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone i nie ma możliwości ustalenia ich właścicieli lub innych osób, pod których opieką zwierzęta dotychczas przebywały (ust. 1). Odławianie bezdomnych psów z terenu Gminy, a także przetrzymywanie do czasu przekazania ich do schroniska dla bezdomnych zwierząt realizuje Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (ust. 2). Natomiast w § 6 Rada uchwaliła, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie jest realizowane poprzez: ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące (ust. 1); dokarmianie kotów wolno żyjących we współpracy ze społecznymi opiekunami, zakup karmy i wykładanie karmy w miejscach bytowania kotów (ust. 2); podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej lub przedstawiciela Urzędu (ust. 3). Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej (dalej: skarżący), powołując się na dyspozycję art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 5 i § 6 i w związku z tym wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1. w zakresie § 5 uchwały istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., poprzez zawarcie w § 5 uchwały jedynie regulacji dotyczącej odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy z pominięciem innych bezdomnych zwierząt, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie; 2. w zakresie § 6 uchwały istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez niesprecyzowanie we wskazanym przepisie uchwały w sposób wyczerpujący zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. niewskazanie sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy, sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów, jak również niewskazanie konkretnych podmiotów, które mają się zajmować dokarmianiem zwierząt i sprawowaniem nad nimi opieki, w tym w szczególności sposobu określenia zasad wyboru i prowadzenia listy społecznych opiekunów. Odpowiadając na skargę organ wskazał, że mimo niepoprawnie sformułowanego zwrotu w § 5 kwestionowanej uchwały, należy odnieść się do uzasadnienia uchwały a także do innych jej przepisów. Taka interpretacja pozwala na przyjęcie, że intencją gminnego prawodawcy a także skutkiem zastosowania przepisów przez podmioty mające realizować program, było odławianie bezdomnych zwierząt a nie tylko samych psów. W uzasadnieniu uchwały rada wskazała w sposób językowo wyraźny, że "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2022 roku obejmuje on swoim zakresem realizacje takich zadań jak: ( ... ) odławianie bezdomnych zwierząt." Co więcej rada wskazała w § 3 uchwały na realizatorów programu i wyznaczyła im realizację poszczególnych zadań. I tak realizatorami Programu są - na poziomie Gminy [...] - Burmistrz Miasta i Gminy przy wzajemnej współpracy z: - Gminą [...] poprzez przyjmowanie bezdomnych zwierząt do Miejskiego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt, zwanego dalej schroniskiem, - Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, poprzez ciągłe wyłapywanie i przyjmowanie zwierząt bezdomnych do punktu przetrzymywania usytuowanego w sąsiedztwie oczyszczalni ścieków w [...] do czasu przekazania ich do Miejskiego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt, - Gospodarstwem Rolnym [...] poprzez zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, rada wypełniła dyspozycje u.o.z. w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt. W zakresie zarzutu dotyczącego, że regulacja zawarta w § 6 cechuje się dużym stopniem ogólnikowości a tym samym w sposób istotny narusza prawo, również - zdaniem organu - nie można się zgodzić z oceną zaprezentowaną w skardze. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie (Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1071/21 "zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Przepis ten nie mówi na czym ma polegać ta opieka, w jaki sposób ma być realizowana. Akcent kładzie na obowiązek dokarmiania wolno żyjących kotów, ale nie narzuca ustalania sposobu dokarmiania. W ocenie Sądu co do zasady nie jest celowe określanie w uchwałę miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących czy częstotliwości dokarmiania, co może zależeć od konkretnych potrzeb. W rozpatrywanym przypadku Rada Miejska powierzyła dokarmianie kotów wolno żyjących opiekunom społecznym dla których zakupi karmę na ten cel. Opiekun taki zajmujący się dokarmianiem kotów wolno żyjących będzie najlepiej zorientowany, gdzie gromadzą się koty wolno żyjące i jak je należy efektywnie dokarmiać. Koty wolno żyjące poruszają się swobodnie, mają swoje przyzwyczajenia, przebywają najczęściej w okolicy budynków mieszkalnych i gospodarczych. Racjonalny jest wniosek, że dokarmianie może odbywać się 3 w różnych miejscach, które z natury rzeczy mogą być zmienne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zakres regulacji programu, jego szczegółowość, ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny - ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Rozwiązania te poddają się zatem ocenie teleologicznej, natomiast wymykają się - zasadniczo - spod oceny legalnościowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt IV SA 1948/19, wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 103/21 z 1 kwietnia 2021 r., publ. w CBOSA)." Organ wskazał, że w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy (pismo z dnia [...] marca 2023 r.). Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022r., poz. 1247 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi uchwała organu z dnia 30 marca 2022 r., nr XXXI/249/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2022 roku. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob.m.in. wyrok NSA z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17, wyrok NSA z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, wyrok NSA z 2.02.2016 r., II OSK 3051/15, wyrok NSA z 13.03.2013 r., II OSK 37/13). Kwestionowana przez skarżącego uchwała została podjęta na podstawie u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Skarżący zarzucił w skardze, iż § 5 zaskarżonej uchwały istotne narusza prawo, tj. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., poprzez zawarcie w nim jedynie regulacji dotyczącej odławiania bezdomnych psów z terenu Gminy z pominięciem innych bezdomnych zwierząt, przez co nie wypełniono delegacji ustawowej opisanej we wskazanym powyżej przepisie. Zarzut ten Sąd uznał za uzasadniony. W § 5 zaskarżonej uchwały organ uregulował materię wymienioną w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., a dotyczącą odławiania bezdomnych zwierząt. I tak zgodnie z treścią § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zapobieganie bezdomności psów jest realizowane poprzez ciągłe wyłapywanie takich zwierząt bezdomnych, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone i nie ma możliwości ustalenia ich właścicieli lub innych osób, pod których opieką zwierzęta dotychczas przebywały. Ust. 2 ww. przepisu stanowi natomiast, że odławianie bezdomnych psów z terenu Gminy, a także przetrzymywanie do czasu przekazania ich do schroniska dla bezdomnych zwierząt realizuje Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że organ ograniczył regulację dotyczącą odławiania bezdomnych zwierząt jedynie do bezdomnych psów, przez co nie zrealizowano w pełni delegacji ustawowej. Organ zawęził krąg bezdomnych zwierząt jedynie do psów, zapominając, że art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. dotyczy zwierząt bezdomnych, do których - zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. - zalicza się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.), zaś zwierzęta gospodarskie to te w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (zwierzęta koniowate, bydło, jeleniowate, drób, świnie, owce, kozy, pszczoły miodne, zwierzęta futerkowe - art. 4 ust. 18 u.o.z.). Nieuprawnione jest zatem zawężenie programu wyłącznie do wybranych zwierząt domowych (psów) - w odniesieniu do zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt, które - jak wymaga tego u.o.z. - ma zastać określone w programie jako dotyczące wszystkich bezdomnych zwierząt. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skargi - niewypełnienia przez organ delegacji ustawowej opisanej w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Owszem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i z treści innych jej przepisów wynika, że zakresem swym uchwała obejmuje opiekę na zwierzętami bezdomnymi, jednak konkretny przepis uchwały - § 5 - nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania. Sąd stwierdził zatem nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi, dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., poprzez niesprecyzowanie w § 6 uchwały w sposób wyczerpujący zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. niewskazanie sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy, sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie częstotliwości i miejsc dokarmiania kotów, jak również niewskazanie konkretnych podmiotów, które mają się zajmować dokarmianiem zwierząt i sprawowaniem nad nimi opieki, w tym w szczególności sposobu określenia zasad wyboru i prowadzenia listy społecznych opiekunów. W § 6 zaskarżonej uchwały zapisano, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie jest realizowane poprzez: ustalanie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące (ust. 1); dokarmianie kotów wolno żyjących we współpracy ze społecznymi opiekunami, zakup karmy i wykładanie karmy w miejscach bytowania kotów (ust. 2); podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej lub przedstawiciela Urzędu (ust. 3). Zdaniem Sądu nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem dokarmiane są one w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, co oczywiste, nie są niezmienne. W rozpatrywanym przypadku organ określił, że dokarmianie kotów wolno żyjących dokonywać się będzie we współpracy ze społecznymi opiekunami. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1071/21, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, iż społeczny opiekun zajmujący się dokarmianiem kotów wolno żyjących jest najlepiej zorientowany, gdzie gromadzą się koty wolno żyjące i jak je należy efektywnie dokarmiać. Zbyt zatem daleko idącym poglądem jest uznanie, że w uchwale w sprawie programu opieki na zwierzętami konieczne jest wskazanie sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów, a także określenie szczegółowo częstotliwości dokarmiania kotów. Ponadto w zaskarżonym programie określono podmioty, które mają zajmować się dokarmianiem kotów wolno żyjących. Mając wskazane wyżej przesłanki na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 ww. ustawy skargę oddalił (pkt II wyroku).