II SA/Go 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLVIII/321/10, z dnia 29 maja 2012 r., nr XXI/170/2012 i z dnia 25 lipca 2012 r., nr XXIII/180/2012 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2, § 3 i § 4 ust. 1 i 5 uchwały Rady Miejskiej z 25 lutego 2010 r. nr XLVIII/321/10, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie. 1. Pismem z [...] grudnia sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy działając na podstawie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 2010 r. nr XLVIII/321/10 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy w części obejmującej § 2, § 3 i § 6 oraz na uchwałę z dnia 29 maja 2012 r. nr XXI/170/2012 w części obejmującej § 2, a także uchwałę z dnia 25 lipca 2012 nr XXIII/180/2012 w części obejmującej § 3. Zarzucił istotne naruszenia prawa, tj.: - art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. - dalej określanej skrótem "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295 ze zm., dalej określanej skrótem "u.c.c.z.") poprzez wskazanie w § 2 pkt 1 uchwały kwestii dotyczących własności cmentarzy, - art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegający na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie, poprzez uregulowanie w uchwale Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 2010 roku Nr XLVIII/321/10 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy w § 2 pkt 2 - materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarza komunalnego władnego do określonych działań, uprawnień związanych z zarządzaniem cmentarzami komunalnymi i sprawowaniem nad nimi nadzoru oraz § 6 poprzez powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi, - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez umieszczenie w § 2 pkt 2 i 3 regulaminu cmentarza komunalnego, regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, odnoszących się do danych administratora, czasu otwarcia biura, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikacje w dzienniku urzędowym, - art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 3 pkt 1 lit. b) zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem, - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 3 zakazów określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 25 lutego 2010 r. nr XLVIII/321/10 w części obejmującej § 2, § 3 i § 6 oraz uchwały z dnia 29 maja 2012 r. nr XXI/170/2012 w części obejmującej § 2, a także uchwały z dnia 25 lipca 2012 nr XXIII/180/2012 w części obejmującej § 3. 2. Pismem z [...] stycznia 2018 r. znak [...] Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając taki wniosek i odnosząc się do zarzutów stwierdził że się z nimi nie zgadza ponieważ: - nie narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 2 ust. 1 u.c.c.z. zapis wskazujący gminę jako właściciela cmentarza, ponieważ obiekty komunalne nie muszą znajdować się na terenach stanowiących własność gminy, - nie narusza art. 2 ust. 1 u.c.c.z. powierzenie burmistrzowi wykonania uchwały, ponieważ chodzi tu o kompetencje niezwiązane z administrowaniem cmentarzem, lecz o wykonanie uchwały zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., - określenie miejsca i godzin, w których możliwe jest załatwianie spraw związanych z chowaniem zmarłych jest celowe i konieczne, - przewidziany w § 3 pkt 1 lit. b/ Uchwały zakaz wprowadzania na cmentarz psów nie narusza art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych ponieważ przepisu tego nie uchyla, - część z wprowadzonych Uchwałą zakazów faktycznie powtarza zakazy penalizowane w aktach prawa powszechnie obowiązującego, lecz ranga tego naruszenia nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. 3. Podczas rozprawy przed WSA Prokurator cofnął skargę w zakresie § 6 uchwały nr XLVIII/321/10 z 25 lutego 2010 r. oraz zaskarżonych przepisów uchwał: nr XXIII/180/2012 z 25 lipca 2012 r. i nr XXI/170/2012 z 29 maja 2012 r. Co do przepisów § 2 i § 3 uchwały nr XLVIII/321/10 z 25 lutego 2010 r. podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skargę na uchwały Rady Miejskiej wniósł Prokurator. czyli podmiot uprawniony zgodnie z art. 70 ustawy o Prokuraturze. W myśl tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej skrótem: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wspomniano wcześniej takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. 6. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 25 lutego 2010 r., nr XLVIII/321/10 w sprawie ustalenia regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy oraz na uchwałę tego organu z 29 maja 2012 r. nr XXI/170/2012 w sprawie zmiany wskazanego regulaminu i na uchwałę z 25 lipca 2012 r., nr XXIII/180/2012. 7. Ponieważ Prokurator cofnął skargę w zakresie opisanym w pkt. 3 niniejszego uzasadnienia, a Sąd uznał tę czynność w postępowaniu za skuteczną ponieważ nie dopatrzył się okoliczności świadczących, iż czynność ta mogłaby zmierzać do obejścia prawa oraz uznał, iż cofnięcie skargi w tej części nie doprowadziłoby do utrzymania w mocy zapisów dotkniętych wadą nieważności, dlatego przedmiotem dalszych rozważań będzie wyłącznie uchwała Rady Miejskiej z 25 lutego 2010 r., nr XLVIII/321/10 (zwana: Uchwałą). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 23 kwietnia 2010 r. pod poz. 496. 8. Wedle jej treści została ona wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. 9. Zgodnie z tym przepisem organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyr. NSA z 6 października 2009 r., I OSK 252/09 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest jednak ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Przyjmując w zaskarżonej uchwale regulamin korzystania z cmentarza komunalnego, Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z cmentarzy. Cmentarze należą bowiem do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie organu do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyr. WSA z 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyr. NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, CBOSA). 10. Przechodząc do merytorycznej oceny Uchwały, należy stwierdzić, iż zarzuty Prokuratora dotyczące kwestionowanych (po korekcie zakresu zaskarżenia) przepisów Uchwały były w pełni trafne. I tak: - w § 2 ust. 1 Uchwały umieszczono niedopuszczalny zapis, iż cmentarze komunalne stanowią własność Gminy. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się natomiast wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Akt prawny nie służy celom informacyjnym. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez Burmistrza okoliczność, iż możliwe jest również zakładanie - obok cmentarzy komunalnych - również cmentarzy wyznaniowych; - podobne uchybienie, tzn. brak charakteru normatywnego dotyka zapisy § 2 pkt 4 Uchwały wskazującego, iż cmentarze są otwarte całodobowo oraz § 2 ust. 13 wskazującego, że nadzór nad cmentarzem sprawuje Burmistrz jak również § 2 ust. 14 wskazujący, iż Urząd Miejski przyjmuje interesantów w godzinach pracy urzędu; - na wyeliminowanie z obrotu prawnego zasługują również postanowienia regulaminu zawarte w § 2 pkt 2, § 2 pkt 5, § 2 pkt 6, § 2 pkt 9, § 2 pkt 10, § 2 pkt 14, § 4 ust. 1 i 5 Uchwały, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA: z 30 marca 2016 r., II SA/Go 119/16, z 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, z 28 października 2015 r. II SA/Bd 853/15, CBOSA). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyr. WSA z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16, CBOSA). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora, miejsce oraz godziny funkcjonowania biura administratora; - regulacja zawarta w § 2 pkt 3 Uchwały wskazująca miejsce oraz godziny funkcjonowania Administracji cmentarzy ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej; - zapis § 2 ust. 11 zobowiązujący do umieszczenia danych o Administracji cmentarzy na tablicach zawiera normę skierowaną nie do użytkowników lecz podmiotu zarządzającego cmentarzem, więc wykracza poza delegacje ustawową; - w § 2 ust. 7 i 8 uregulowano natomiast zasady odpowiedzialności cywilnoprawnej za szkody. Było to niedopuszczalne, ponieważ kwestie te są regulowane przepisami zawartymi w Księdze Trzeciej Tytuł VI ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) a zakwestionowane przepisy nie dość, że wchodzą w domenę legislacyjną nie objętą kompetencją prawodawczą rady gminy, to jeszcze - w przypadku wyłączenia odpowiedzialności Administratora - modyfikują kodeksowe zasady odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych i z tytułu niewłaściwego wykonania umów; - dodatkowo stwierdzić należy, iż regulacja § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały dotycząca wymogu zgłoszenia administratorowi cmentarza zgody na wykonywanie prac kamieniarskich i budowlanych naruszają, w ocenie Sądu, uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie kwestia dotycząca wykonywania robót budowlanych i przekazania terenu budowy oraz dokonania odbioru robót jest uregulowana w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.); - zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 3 uchwały, w których organ wprowadził szereg zakazów dotyczących zachowania się na terenie cmentarza. Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego: (a) w odniesieniu do zakazu zakłócania ciszy i porządku obowiązuje art. 54 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46 poz. 275 ze. zm. - dalej określany skrótem: "k.w."), (b) zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów nie uwzględnia przepis art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 14 , poz. 92 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy; (c) delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci w wieku przedszkolnym wyłącznie pod opieką osób starszych. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia; - szereg zakazów wymienionych w § 3 zaskarżonej uchwały ma swoje unormowanie w innych aktach prawa, a szczególnie w kodeksie wykroczeń: (a) prowadzenie działalności handlowej - w art. 603 § 1 i art. 63a § 1 k.w., (b) zaśmiecanie - w art. 145 k.w., (c) porzucanie elementów z rozbiórki nagrobków, ziemi - w art. 145 k.w., (d) zrywanie kwiatów, niszczenie zieleni - w art. 144 § 1 i § 2 k.w., (e) niszczenie urządzeń cmentarnych i nagrobków - w art. 288 § 1 i art. 262 Kodeksu karnego, w art. 124 § 1 k. w. i w art. 144 k.w., (f) umieszczanie reklam bez zgody zarządzającego miejscem - w art. 63a § 1 k.w. (g) palenie ognisk - art. 82 k.w. Powyższe uwagi stanowią jednocześnie odpowiedź na stwierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. 11. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 i 3 oraz § 4 ust. 1 i 5 uchwały Rady Miejskiej z 25 lutego 2010 r. nr XLVIII/321/10 (pkt I. sentencji wyroku) , a wobec uznania, iż cofnięcie skargi w zakresie § 6 tej uchwały oraz przepisów nr XXIII/180/2012 z 25 lipca 2012 r. i nr XXI/170/2012 z 29 maja 2012 r. było skuteczne (zob. uwagi zawarte w pkt. 3 i 7 uzasadnienia) Sąd w tym zakresie umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II. sentencji wyroku).