II SA/Go 162/13

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2012r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, D.B. zwróciła się z zażaleniem na Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie braku rozpoznania jej wniosków o przyznanie pomocy na święta w formie rzeczowej, głównie w postaci żywności świątecznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w toku którego ustalono, że D.B. otrzymała pomoc żywnościową w postaci dań wigilijnych ze stołówki [...]) pismem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium podało, iż jak wynika z pisma Dyrektora MOPS, Dyrektor Centrum [...] przychylił się do prośby D.B. przyznając wnioskodawczyni dnia [...] grudnia 2012 r. dania wigilijne. Na powyższe pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] D.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem oraz wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Wniosła o usunięcie naruszenia swego interesu prawnego wywołanego powyższym pismem organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, iż zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu aktów i czynności organów administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Z treści pisma D.B. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że kwestionuje ona fakt rozpoznania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosków o przyznanie świątecznej pomocy żywnościowej. Biorąc pod uwagę, że skarżąca nadała temu pismu formę zażalenia, wniosła je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc organu odwoławczego względem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w administracyjnym toku instancji, a przede wszystkim treść tego pisma i podniesione w nim zarzuty przyjąć należało, że pismo skarżącej stanowiło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały uregulowane w art. 35 § 1 tej ustawy. Natomiast stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można się spotkać z dwoma poglądami odnośnie formy prawnej, w jakiej organ odwoławczy powinien rozpoznać zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Według pierwszego poglądu tego rodzaju stanowisko organu powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (postanowienia NSA z 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05; z 31 marca 2009 r., II OSK 469/09, z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 872/12, LEX nr 1145135). W innych z kolei orzeczeniach przyjmuje się, że rozpoznanie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa), o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., następuje w drodze czynności nadzorczej, która jedynie może ale nie musi być ujęta w formę postanowienia (postanowienie NSA z 7 lutego 2012 r., II OSK 2259/10, LEX nr 1145577). Niezależnie jednak od tego, które stanowisko uzna się za słuszne, nie ulega wątpliwości, że złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym, którego spełnienie winno poprzedzać wniesienie przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), nie kończy ono postępowania i nie rozstrzyga o istocie sprawy, a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia środka prawnego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego (niezależnie od tego czy nadano mu formę postanowienia bądź pisma), gdyż nie mieści się ono w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest to postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, bądź rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnioną należało uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych aniżeli wymienione w pkt od 1 do 5 wskazanego przepisu. Jeżeli zdaniem skarżącej jej interes prawny w sprawie wszczętej wnioskami o przyznanie świątecznej pomocy żywnościowej został naruszony, przysługiwało jej prawo wniesienia w tej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ewentualną bezczynność Dyrektora MOPS bądź Dyrektora Centrum [...], o ile zdaniem skarżącej bezczynność taka miała miejsce. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.