II SA/Go 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokat J.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz 1623 ze zm. - określanej dalej jako u.p.b. ) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.) - nakazał E.J. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] ( przy czym prawidłowy numer działki to [...] ) , przy ul. [...], polegających na podniesieniu połaci dachowej oraz adaptacji pomieszczenia strychowego na pomieszczenie mieszkalne oraz nałożył na stronę obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego postanowienia: - oceny technicznej w zakresie zgodności wykonywanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm. - określanego dalej jako r.w.t. ), a w szczególności z § 66 i § 72 ; wskazując jednocześnie, iż ocena techniczna winna zwierać: inwentaryzację pomieszczeń, w których wykonywane są roboty budowlane wraz z przynależną klatką schodową (rzuty, przekroje), ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych, sprawdzenie nośności elementów konstrukcyjnych dachu oraz ocenę techniczną możliwości adaptacji pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne w świetle wymagań wyżej wymienionych przepisów r.w.t. ; - oceny technicznej wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz instalacji centralnego ogrzewania wykonanych w wyżej wymienionych pomieszczeniach w zakresie prawidłowości ich wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie organ wskazał w powołanym powyżej postanowieniu, że ocena techniczna winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń oraz przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności elektrycznej bez ograniczeń. Postanowienie to doręczono stronie 6 listopada 2013 r. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E.J. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] października 2013 r. przeprowadził oględziny w obecności współwłaściciela posesji przy ul. [...] E.J., która przedłożyła zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o braku sprzeciwu do zgłoszenia obejmującego remont dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Ponadto podczas oględzin stwierdzono dokonanie rozbiórki pierwotnego dachu budynku, nadmurowanie ścian zewnętrznych budynku, na których opierała się konstrukcja dachowa, przez co zwiększono ich wysokość o ok. 60 + 70 cm. Nadmurowanie wykonano z 2 warstw bloczków gazobetonowych i cegły. Następnie na budynku o powiększonej w ten sposób wysokości, która zdecydowanie zwiększała również wysokość użytkową strychu, wykonano nową podobną do poprzedniej drewnianą krokwiową konstrukcję dachu wraz z pokryciem. Nowy dach jest płaski o małym spadku, pokryty blachą trapezową. Wewnątrz budynku na ścianach strychu o zwiększonej wysokości stwierdzono wykonywanie okładzin z płyt gipsowo-kartonowych na stelażu metalowym oraz wykonywanie robót polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej i doprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania. Na tak oznaczony zakres robót budowlanych E.J. nie posiadała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie remontu dachu budynku. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt. 8 u.p.b. przez remont - należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem organu wykonywane roboty budowlane przekraczały zakres dokonanego zgłoszenia remontu dachu, co oznaczało, że wystąpiła przesłanka do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Ponadto roboty budowlane prowadzone były bez należytego nadzoru technicznego i w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym Powiatowy Inpsektor Nadzoru Budowalnego wydał opisane na wstepie postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Jednakże inwestor – E.J. w zakreślonym terminie nie przedłożyła żądanych opinii technicznych. W ocenie organu brak tych opinii uniemożliwia dokonanie sprawdzenia, czy wykonane w budynku mieszkalnym roboty budowlane są możliwe do zaakceptowania biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Stanowiło to podstawę wydania decyzji - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. - nakazującej doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego, wskazując w uzasadnieniu, iż przez doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego należy rozumieć rozbiórkę wykonanej nadbudowy ścian budynku i powrót do wysokości budynku sprzed wykonania robót budowlanych oraz demontaż wykonanej instalacji centralnego ogrzewania i instalacji elektrycznej w powstałych pomieszczeniach. Pismami z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. E.J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zwracając się jednocześnie o cofnięcie decyzji nakazującej wyburzenie nadbudowanej części muru. Podkreśliła, iż konstrukcja dachu znajdowała się w złym stanie technicznym i wymagała remontu. W trakcie prac remontowych okazało się, że cegły stanowiące oparcie dla konstrukcji dachu były zmurszałe a ponadto nie było wieńca. Wskazała, iż dokonując zgłoszenia nie przewidywała konieczności wykonania nadbudowy. Jednocześnie strona dostarczyła "Ocenę stanu technicznego" sporządzoną przez inż. K.B., "Opinię techniczną" sporządzoną przez mgr inż. Z.R. oraz "Opis techniczny do oceny stanu technicznego wewnętrznych instalacji elektrycznych" sporządzony Z.N., a także "Protokół oceny stanu technicznego instalacji elektrycznych" sporządzony przez Z.N. oraz P.S.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że wykonane przez stronę roboty budowlane nie stanowiły remontu i wykraczały poza zgłoszenie dokonane przez odwołującą, podając, że zakwestionowane roboty należało uznać jako rozbudowę z przebudową instalacji i zakwalifikować jako inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b u.p.b., który wymaga działań naprawczych w trybie właściwych przepisów art. 50 – 51 u.p.b. Organ wyjaśnił również, iż mając na względzie treść przepisów art. 50 ust. 3 i art. 51 ust. 1 u.p.b. oraz wykładnię obowiązujących przepisów tej ustawy powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2013 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 3 zobowiązał inwestorkę do przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia ocen technicznych wykonanych robót. Przy czym z akt sprawy wynika, że postanowienie to zostało doręczone E.J. w dniu 06 listopada 2013 r. i nie było przedmiotem zaskarżenia do organu II instancji, natomiast w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie ( tj. do dnia 6 grudnia 2013 r.), jak również w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, organ I instancji nie otrzymał żądanych ocen technicznych. WINB stwierdził, iż brak przedstawienia przez inwestora ocen technicznych omawianych robót uniemożliwił organowi powiatowemu możliwość ich legalizacji z winy inwestora. Zważyć bowiem należy, że z uwagi na charakter robót (wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji bez nadzoru osoby uprawnionej) organ nie był w stanie samodzielnie dokonać specjalistycznej oceny pod kątem zgodności tych robót ze sztuką budowlaną, czy też w szczególności sprawdzenia nośności wykonanych w ramach omawianego przedsięwzięcia budowlanego nowych elementów konstrukcyjnych (ściany, dach). Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – organ stopnia podstawowego był zobligowany terminem wydania w sprawie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b., prawidłowo zastosował pkt 1 tego przepisu wydając decyzję o nakazaniu inwestorowi – E.J. doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego w zakresie opisanym w zakończeniu uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie. Zadaniem organ II instancji dla oceny sprawy bez wpływu pozostaje okoliczność, iż żądane przez PINB oceny techniczne zostały jednak dostarczone przez inwestora w okresie, gdy nakazowa decyzja organu I instancji nie podlegała wykonaniu na mocy art. 130 § 2 k.p.a. ze względu na wniesienie odwołania. Nie zmienia to bowiem faktu, iż oceny techniczne zostały przedstawione po upływie ustawowego terminu, uniemożliwiając organowi powiatowemu wydanie decyzji innej, niż w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedstawione w dniu 14 stycznia 2014 r. opracowanie pt. "Opinia techniczna na temat remontu dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]", sporządzone przez mgr inż. Z.R., nie zawiera elementów określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. W opracowaniu tym brak jest jakichkolwiek wniosków w zakresie oceny wykonanych robót budowlanych (ze sztuką budowlaną) oraz sprawdzenia nośności elementów konstrukcyjnych dachu, co i tak uniemożliwia pomimo dostarczenia opinii technicznej, dokonania przez organ nadzoru budowlanego analizy tego dowodu pod kątem ewentualnej legalizacji robót. Co więcej, z dostarczonej przez inwestora opinii technicznej nie wynika, czy jej autor jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, a więc czy stosownie do art. 12 ust. 7 u.p.b. jest uprawniony do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.p.b., obejmujących między innymi konieczną dla sporządzenia oceny technicznej robót budowlanych samodzielną funkcję do sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych Ponadto, jako jedyny wniosek w swoim opracowaniu mgr inż. Z.R. podał, iż z istniejącego korytarza w budynku nie ma możliwości wydzielenia klatki schodowej, aby uzyskać schody na poddasze w celu wykonania poddasza mieszkalnego". Stanowisko takie zdaniem organu odwoławczego neguje celowość i poprawność wykonanego zakresu robót mając na względzie wymaganie z § 67 r.w.t. w zakresie konieczności zastosowania schodów stałych do pomieszczenia utworzonego w wyniku wykonanych robót. Odnosząc się do uchybienia organu I instancji, polegającego na niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odwoławczy stwierdził, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podkreślając, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. , sygn. akt II OSK 1279/09 - LEX nr 746442. Tymczasem, jakkolwiek skarżąca nie podnosiła zarzutu w tym zakresie, przyczyną wydania przez PINB zaskarżonej decyzji była opisana wcześniej okoliczność braku przedłożenia w terminie wymaganym przez u.p.b. żądanych przez ten organ ocen technicznych. Zaś na tą okoliczność w żaden sposób nie wpłynął brak wystosowania do stron zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Nadto WINB podkreślił, że jakkolwiek organ I instancji nie wystosował do stron odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej omawianych robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...], to jednak o działaniach organu strony powzięły wiedzę z treści wezwania z dnia [...] października 2013 r. dotyczącego udziału w oględzinach, a następnie z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W wezwaniu tym oraz w postanowieniu jednoznacznie określono przedmiot sprawy administracyjnej związanej z robotami wykonywanymi w budynku przy ul. [...] przez E.J., nie można więc czynić zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady z art. 9 k.p.a. dotyczącej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wnosząc skargę na wskazaną powyżej decyzję E.J. zarzuciła jej naruszenie art. 3 ust. 8 u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prace wykonane przez skarżącą, stanowią budowę, podczas gdy roboty budowlane wykonane przez inwestorkę stanowiły remont budynku oraz art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności opracowaniu pt. "Opinia techniczna na temat remontu dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...]", sporządzonej przez mgr inż. Z.R.. Strona podkreśliła, że w dniu 26 września 2013 r. otrzymała zaświadczenie Prezydenta Miasta o braku sprzeciwu do zgłoszenia obejmującego remont budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Tym samym dokonane przez nią zgłoszenie zamiaru wykonania remontu dachu jest skuteczne i nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego w drodze ostatecznej decyzji. W jej ocenie czynienie w niniejszej sprawie odmiennych ustaleń, wbrew domniemaniu zgodności z prawem znajdujących się w obrocie prawnych decyzji administracyjnych stanowi poważne naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto wskazała, iż wykonane przez nią roboty budowlane miały na celu konserwację dachu i taki zakres robót obejmowało zgłoszenie. Skarżąca miała zamiaru wykonywać żadnych prac ponad te, których dotyczyło zgłoszenie, jednakże po podjęciu prac przez ekipę budowlaną okazało się, że niezbędne jest wykonanie prac dodatkowych. To ekipa budowlana wynajęta przez skarżącą wskazała, że prawidłowe przeprowadzenie remontu dachu wymaga nadmurowania ścian zewnętrznych budynku. Skarżąca jako osoba starsza nie była w stanie ocenić, czy prace są de facto niezbędne oraz czy wchodzą w zakres zgłoszenia. W związku z tym, że wykonanie dodatkowych robót budowlanych zaproponowali jej fachowcy, nie zdawała ona sobie sprawy, że wykonanie tych prac będzie kwestionowane przez organ administracji. Jej błąd wynikał z niewiedzy i nie chciała ona w żaden sposób naruszyć prawa. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie ze swej winy nie dostarczyła opinii technicznych we wskazanym terminie, gdyż osoba, której powierzyła ich sporządzenie, a mianowicie mgr inż. Z.R. pomimo zapewnień, nie wykonał ich terminowo. W związku z opóźnieniem w ich wykonaniu skarżąca miała możliwość ich przedstawienia organowi dopiero 14 stycznia 2014 r. W związku z powyzszymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie prawa pomocy skarżącej obejmującym zwolnienie jej od kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – określanej dalej jako p.p.s.a. ) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Powołana regulacja prawna wskazuje zatem, że zaskarżone akty mogą być uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji można postawić skuteczny zarzut naruszenia prawa w oznaczonym wyżej zakresie. Ponadto - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazującą E.J. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Zgodnie z powołanym przez organ I instancji przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję na tej podstawie wydaje się wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy organ ustali, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1877/11, A. Gliniecki , Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 492.). Dopiero niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Wskazać należy, że nakaz rozbiórki czy przywrócenia stanu poprzedniego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie ma charakteru bezwzględnego; w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać możliwości zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych, natomiast nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 288/09 ). Tak więc nakaz rozbiórki może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 u.p.b,. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Wiąże się to z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( art. 7 i art. 77 k.p.a. ) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy ( art. 80 k.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 pkt 2 i 3 ust. 1 u.p.b., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ ( art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć, iż wydane na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 u.p.b. postanowienie o wstrzymaniu, w ramach którego organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, służy niewątpliwie zgromadzeniu materiału dowodowego, jednakże nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia sprawy we własnym zakresie. Zważyć bowiem trzeba, że postanowienie wydawane w toku postępowania mającego na celu ocenę wykonanych robót budowlanych, a następnie podjęcie stosownych rozstrzygnięć, ma charakter wpadkowy i chociaż jest ono zaskarżalne (co powoduje rozpatrywanie jego legalności w odrębnej sprawie) nie zmienia to celu przepisu, na podstawie którego jest ono wydawane. Postanowienie wstrzymujące roboty, ma byt ściśle ograniczony czasem (dwa miesiące od dnia jego doręczenia), służy zaś czasowemu wstrzymaniu wykonywania robót, co do których istnieje podejrzenie ich niezgodności z prawem. Czas ten organ może wykorzystać do nałożenia na inwestora obowiązku dokonania inwentaryzacji robót ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny, prewencyjny, jest to przepis związany z art. 51 i sam jako taki ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy. W konsekwencji w orzecznictwie podkreśla się, że samo nieprzedłożenie przez stronę żądanych dokumentów na podstawie art. 50 ust. 3 u.p.b. nie może stanowić podstawy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 u.p.b. Organ zobowiązany jest uzasadnić takie orzeczenie poprzez wykazanie naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa1293/11, wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 827/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 802/10). W rozpatrywanej sprawie skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu dachu przedmiotowego budynku, które to zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu. Tymczasem z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, iż inwestorka dokonała rozbiórki pierwotnego dachu budynku, nadmurowania ścian zewnętrznych budynku, na których opierała się konstrukcja dachowa, zwiększając ich wysokość o ok. 60 + 70 cm. Nadmurowanie wykonano z 2 warstw bloczków gazobetonowych i cegły. Następnie na budynku o powiększonej w ten sposób wysokości, która zdecydowanie zwiększała również wysokość użytkową strychu, wykonano nową, podobną do poprzedniej drewnianą krokwiową konstrukcję dachu wraz z pokryciem. Wewnątrz budynku na ścianach strychu o zwiększonej wysokości stwierdzono wykonywanie okładzin z płyt gipsowo- kartonowych na stelażu metalowym oraz wykonywanie robót polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji elektrycznej i doprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania. Definicja pojęcia "roboty budowlane" zawarta jest w art. 3 pkt 7 u.p.b., który przewiduje, że należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast "remontem" jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 u.p.b.). Natomiast używane pojęcia nadbudowy i rozbudowy należałoby sobie przeciwstawić i stwierdzić, że tam, gdzie na skutek robót budowlanych dochodzi do zwiększenia powierzchni zabudowy (w tym: szerokości i długości obiektu) mamy do czynienia z "rozbudową" (przedrostek "roz-" w polszczyźnie oznacza m.in. czasownik określający powiększenie czegoś, zwiększenie, np. rozkrzewić, rozmnożyć i właśnie: rozbudować). Natomiast tam, gdzie dochodzi do zwiększenia wysokości obiektu mamy do czynienia z "nadbudową" (za Słownikiem języka polskiego PWN, "nadbudować" to zbudować nową część nad jakąś wykończoną budowlą ). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek (tj. obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – art. 3 pkt 2 u.p.b. ) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W świetle powyższych definicji zakres wykonanych przez skarżącą robót odpowiada definicji nadbudowy i przebudowy. Niewątpliwie – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie stanowiły one remontu, gdyż nie doszło odtworzenia stanu pierwotnego, lecz powstanie nowej substancji budowalnej tj. podwyższenia ostatniej kondygnacji o 60-70 cm i przykrycie nową konstrukcją dachową ( stanowiło to nadbudowę ), a ponadto doszło do przebudowy w zakresie instalacji centralnego ogrzewania i elektrycznej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlane. Przy czym zaznaczyć należy, iż roboty opisane powyżej nie zostały – zgodnie z art. 29 i 30 u.p.b.- wyłączone od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wykonane roboty, co słusznie zauważyły organu nadzoru budowlanego, wykraczały poza zakres dokonanego zgłoszenia . W sytuacji zaś, gdy inwestor realizując dokonane zgłoszenie, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, wykroczy poza zakres prac określonych w zgłoszeniu realizując inny obiekt, to dopuści się wówczas samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdzie tryb postępowania zawarty w art. 48, art. 49 b lub art. 50 u.p.b. ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1367/10). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem innym, niż opisane w art. 48 ust. 1 i art. 49b u.p.b., w związku z czym zastosowano w sprawie procedurę naprawczą opisaną w art. 50 i art. 51 u.p.b. . Organ zakwalifikował wykonane roboty jako przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b. tj. roboty wykonywane ( stwierdzono, że są w toku) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i ust. 3 organ wstrzymał prowadzone roboty i nałożył na stronę obowiązek – przedłożenia określonych dokumentów, których inwestorka w wyznaczonym terminie nie przedłożyła, co stanowiło bezpośrednią podstawę wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uwzględniając wyżej przedstawione rozważania stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji, a w konsekwencji także decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy to orzeczenie, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art., 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Organ I instancji w żaden sposób nie wykazał i nie uzasadnił braku możliwości zastosowania mniej restrykcyjnego środka prawnego wobec wykonywanych prac, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Jak wskazano, przesłanką do nakazania rozbiórki nie jest okoliczność niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji z art. 50 ust. 3 u.p.b. W rozpatrywanej sprawie brak jest dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, ustaleń w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych i ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi. Odniesienie się organu odwoławczego do naruszenia § 67 r.w.t. , należy uznać, za niewystarczające, dla orzeczenia nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Przede wszystkim brak jest ustaleń, czy przedmiotowe schody powstały dopiero na etapie wstrzymanych robót budowlanych, a także w jaki sposób zostały one wykonane, a ponadto organ w żaden sposób nie wyjaśnił w jakim zakresie wykonane prace naruszają wskazany przepis oraz czy nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ponadto należy pamiętać, iż istnieje możliwość spełniania wymagań określonych w art. 5 i 6 u .p. b. w sposób inny niż określony w r.w.t. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 2 pkt 1 r.w.t. przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1 r.w.t. , mogą być spełnione w sposób inny niż określony w r.w.t., stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyz. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego przedwcześnie wydały decyzję nakazującą przywrócenie spornego budynku do stanu poprzedniego. W sytuacji, gdy budynek, w którym , ma bowiem powierzchnię nieprzekraczającą 1000 m2, organ powinien umożliwić skarżącej przedłożenia powyższej ekspertyzy. ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2013 r. , sygn. akt II SA/Gl 794/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn.akt II SA/Go 1007/13 ) Wątpliwości budzi także sformułowanie w sentencji decyzji nałożonego obowiązku przez określenie, iż strona ma przywrócić stan poprzedni, nie wskazując co rozumie pod tym pojęciem, ewentualnie jakie konkretne roboty ma wykonać, aby przywrócić tenże stan . Aby zrekonstruować to pojęcie należało dokonać analizy uzasadnienia - w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych - co jest niedopuszczalne i może rodzić trudności w wykonaniu obowiązku, zwłaszcza na etapie ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Określenie bowiem podlegającego wykonaniu obowiązku winno być na tyle precyzyjne i jednoznaczne, by zarówno adresat obowiązku, jak i ewentualnie organ egzekucyjny nie powinni mieć jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jego treści ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 525/12, WSA w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 961/12, WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 430/06). Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103 ), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" ( por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź też przywrócenia stanu poprzedniego, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ma ona znaczenie także z uwagi na fakt, iż tak jak w przypadku niniejszej sprawy, zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części obiektu wykonanej nielegalnie, od tej części obiektu istniejącej legalnie. Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 , s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. Zaskarżona w niniejszym postępowaniu, ani poprzedzająca ją, decyzja nie zawiera wystarczającego określenia sposobu wykonania nałożonych na inwestorkę obowiązków. Powyższe naruszenia powołanych przepisów niewątpliwie w świetle przedstawionej analizy miały wpływ ( w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego ) i mogły mieć istotny wpływ ( w zakresie naruszenia przepisów postępowania ) na rozstrzygnięcie, co uzasadniało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ( pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej przez sąd uwagi w zakresie braków w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalając okoliczności istotne dla prawidłowego wydania orzeczenia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. , bacząc , aby sentencja decyzji była sformułowana w sposób, który nie będzie powodował konieczności jej rekonstruowania na podstawie uzasadnienia, ewentualnie dokumentów znajdujących się w aktach. Organ stopnia podstawowego powinien dokładnie zbadać wykonane roboty budowlane, określić ich zakres, sposób ich wykonania i zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w oparciu o własne ustalenia i posiadaną wiedzę, jak również przedłożone przez stronę dokumenty, w tym także rozważyć ewentualnie konieczność ich uzupełnienia. Ponadto organ powinien – mimo, iż nie stało się to podstawą uchylenia decyzji w niniejszej sprawie - zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom, w tym umożliwić zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzieć się w tym zakresie, stosownie do treści art. 10 k.p.a. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.b. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. W przypadku jednak wydania decyzji na podstawie tego przepisu pamiętać należy, iż decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b., którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 u.p.b. przez niezachowanie tegoż terminu ( por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06, wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1568/11). Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku . O kosztach sąd orzekł w pkt. III wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. z 2013 r. poz. 461).