II SA/Go 183/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr X/70/2003 w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. W dniu [...] września 2003 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) podjęła uchwałę Nr X/70/2003 w sprawie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie Gminy. W § 1 uchwały Rada określiła, iż dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy ustala się jak w załączniku do uchwały. W § 2 uchwały przedsiębiorcy prowadzący placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności zobowiązani zostali do umieszczania w widocznym miejscu informacji o obowiązującym czasie pracy oraz o przyczynach okresowego wyłączenia z działalności. Zgodnie z § 5 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ogłoszenie to nastąpiło w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] września 2003 roku , Nr 74, poz. 1113. Skargę na tę uchwałę - w części obejmującej § 2 - wniósł Prokurator Okręgowy. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) poprzez ustanowienie w kwestionowanym § 2 uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych obowiązek umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz przyczynach okresowego wyłączenia z działalności. Wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego § 2 uchwały. Skarżący uzasadniając skargę wskazał, iż wprowadzenie w uchwale w sprawie określenia godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności na terenie gminy przepisu § 2 należy uznać za sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym albowiem Rada, uchwalając powołaną jednostkę redakcyjną aktu wykroczyła poza kompetencję określoną w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy Sygn.aktllSA/Go183/10 wprowadzające Kodeks pracy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, Regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu objętego przedmiotową uchwalą zawiera ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. -Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, która w art. XII § 1 stanowi, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w § 2 tego samego artykułu, że winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Zdaniem skarżącego, kompetencje rad gmin określone w art. XII ust. ograniczone zostały jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, co też Rada Miejska uczyniła w § 1 zaskarżonej uchwały, i załączniku do niej. Nie obejmują one natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności dodatkowych obowiązków, w tym -jak uczyniono to w zakwestionowanym § 2 - obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki i przyczynach jej okresowego wyłączenia z działalności. Wywodził, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w działaniach tych nie może wykraczać poza udzieloną jej kompetencję prawodawczą. Prokurator wskazał, iż porównanie treści art. XII § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i § 2 uchwały Rady Gminy wskazuje, że Rada bez jakiejkolwiek podstawy prawnej rozszerzyła zakres penalizacji przewidziany w art. XII § 2 w/w ustawy stanowiącym, iż karze grzywny do 2500 zł podlega kto narusza przepisy gminne o dniach i godzinach otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności również na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz o przyczynach okresowego wyłączenia jej z działalności. Powołując się na poglądy wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2008r. w sprawie III SA/Wr 461/08 oraz Wojewódzkiego Sygn.aktllSA/Go183/10 Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie II SA/Go 8/10 wywodził, iż uregulowania nakazujące umieszczanie w widocznym miejscu informacji o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności zostały uchwalone bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. XII ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Zdaniem skarżącego zaskarżony akt w § 2 narusza w sposób istotny porządek prawny poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. XII zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, iż przed wniesieniem skargi Prokurator nie wystąpił do organu sygnalizacją uchybień, obecnie zarzucanych skargą. Przyznając, iż uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, oświadczył, iż skarga podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( legalności ), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej jako: ppsa). Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, Sygn.aktllSA/Go183/10 który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi przez prokuratora nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu ( uchwały ) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć bowiem należy, że jako źródła prawa powszechnie Sygn. akt II SA/Go183/10 obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości, podmioty prowadzące działalność gospodarczą). Akty prawa miejscowego są prawem obowiązującym dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego ustawy o samorządzie gminnym zawiera przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie l PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas Syg n. akt II S A/Go 183/10 charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Przepis ten koresponduje z regulacją art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującą na radę gminy jako organ wyłącznie właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego w materii określonej w pkt 1-15 ust. 2 art. 18 ustawy. W pkt 15 ust. 2 art. 18 wskazano na stanowienie przez radę gminy aktów w innych sprawach zastrzeżonych do jej kompetencji w innych ustawach. Podjęta przez Radę Miejską uchwała Nr X/70/2003 jako podstawę prawną wskazuje jedynie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). W istocie wydana została jednak również na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm. ) dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego samego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Cytowany art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym pogląd, iż kompetencja w zakresie określenia dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w art. XII przysługuje radzę gminy ( vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 w sprawie II SA 1673 793 ). W świetle brzmienia powołanego art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że kompetencje rad gmin w nim ustanowione są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. Nie obejmują one natomiast nakładania na przedsiębiorców prowadzących placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i usługowe dla ludności dodatkowego obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki jak i przyczynach wyłączenia ich z działalności. Zważywszy na treść art. XII § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i - Sygn.aktllSA/Go183/10 zakwestionowanego skargą Prokuratora - § 2 uchwały Rady Miejskiej należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że konsekwencją nałożenia przez Radę - bez jakiejkolwiek podstawy prawnej- tego dodatkowego obowiązku jest rozszerzenie zakresu penalizacji przewidzianego w art. XII § 2 w/w ustawy na osoby, które będąc przedsiębiorcami prowadzącymi placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i usługowe nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz przyczynach jej wyłączenia z działalności. Tymczasem zgodnie z przepisem ustawowym penalizacji ( w postaci zagrożenia grzywną ) podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Zdaniem Sądu, omówione naruszenie prawa, ma - jak słusznie wywodził Prokurator - charakter istotnego naruszenia prawa. Kontrolowana uchwała w zakresie § 2 podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądzała o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 jako podjętej poza delegacją ustawową. Zgodnie z art. 152 ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego ( vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).