II SA/Go 209/11

Dnia 22 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R.T. i M.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. - nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 4 stycznia 2011 r. - R. i M.T. wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako : WINB ) o wznowienie m. in. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako : PINB ) z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], dotyczącą robót budowlanych w lokalu nr 21 w budynku mieszkalnych w miejscowości [...] ( obejmujących montaż kotła c.o. na paliwo stałe). W jego uzasadnieniu powoływali się na niezawiniony przez nich brak udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie wskazanej decyzji oraz niedoręczenie im kończącej je decyzji PINB z dnia [...] września 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. WINB przekazał wniosek do rozpoznania PINB jako organowi właściwemu w sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ( znak : [...]) PINB powołując się na treść art. 149 § 3 w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity : Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: Kpa ) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. , znak: [...], dotyczącą robót budowlanych w lokalu nr 21 w budynku mieszkalnych w miejscowości [...] (montaż kotła c.o. na paliwo stałe) "z uwagi na brak podstaw do wznowienia postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu, obok nakreślenia stanu faktycznego sprawy, organ zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 i art. 147 Kpa wznowienie postępowania może nastąpić na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Powinno ono wskazywać przesłanki wymienione w art. 145 § 1 Kpa i dotyczyć sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym do tej w której wydana została decyzja ostateczna. Organ I instancji podkreślił, iż stosownie do art. 148 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wskazał, że ze złożonego przez R. i M.T. podania z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji PINB z dnia [...] września 2010 r. ( znak [...]), z pisma tego organu z dnia [...] listopada 2010 r., doręczonego im w dniu 1 grudnia 2010 r. Tymczasem wniosek w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją nadali w dniu 4 stycznia 2011 r., co oznacza, że termin jednego miesiąca na złożenie podania w sprawie wznowienia postępowania minął. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż w sprawie nie zachodzi, określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 148 Kpa przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia [...] września 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji R. i M.T. zarzucili decyzji PINB decyzji PINB rażące naruszenie prawa i w oparcie jej o fałszywe dowody. Ponadto podnieśli, iż zaskarżona decyzja zmierza do usankcjonowania niezgodnej z prawem samowoli budowlanej. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi I instancji stosownych czynności, które doprowadzą do zlikwidowania samowoli budowlanej. Jednocześnie w uzasadnieniu odwołujący opisali przeprowadzone przez organ postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2010 r., wskazując na jego nieprawidłowości i oparcie się przez organ na fałszywych dowodach w postaci oględzin z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania WINB, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wskazując na szczególny charakter postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, sprowadzający się do stworzenia prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wydana została już decyzja ostateczna, zwrócił uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają ograniczenia czasowe dla uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 Kpa podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. WINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że R. i M.T. dowiedzieli się o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. z pisma PINB z dnia [...] listopada 2010 r., które zostało im doręczone dnia 1 grudnia 2010 r. Tym samym nadając wniosek w urzędzie pocztowym w dniu 4 stycznia 2011 r. ( wtorek ) wnioskodawcy nie zachowali terminu jednego miesiąca dla złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie. Powyższe czyni niedopuszczalnym rozpatrzenie podniesionych we wniosku zarzutów oraz argumentacji dotyczącej zakończonego decyzją ostateczną postępowania. Organ zwrócił uwagę, że nawet jeśli podane zarzuty byłyby zasadne, nie mogły być uwzględnione w ramach przedmiotowego postępowania z uwagi na uchybienie terminu, w przeciwnym przypadku, wydana decyzja obarczona byłaby wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. Wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. WINB, M. i R.T. zarzucili, iż narusza ona powszechnie obowiązujące przepisy prawa i sankcjonuje naruszenie prawa przez organ I instancji. Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazanie organowi wznowienie postępowania w sprawie i przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w Kpa oraz przepisach ustaw szczególnych. W uzasadnieniu podkreślili, iż decyzja z dnia [...] września 2010 r. nigdy nie została im doręczona, a organ I instancji nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu. W pozostałym zakresie skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących postępowania zakończonego decyzją ostateczna z dnia [...] września 2010 r., kwestionując prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez PINB, które w ich ocenie doprowadziło do usankcjonowania dokonanej samowoli budowlanej w lokalu mieszkalnym małżonków M.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 162, poz. 1270 ze zm. dalej jako: ppsa ) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa ), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie niniejszej pozostawała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Sądowa kontrola tej decyzji, przeprowadzona w oparciu o wskazane powyżej kryterium, nie wykazała by zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 ppsa tj. skutkującym koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, jest wynikająca z art. 16 § 1 Kpa, zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja ostateczna może być uchylona, zmieniona, można stwierdzić jej nieważność lub też wznowić postępowanie tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego bądź ustaw szczególnych. Tym samym możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, wynikająca z art. 145 kpa, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wprawdzie jest to instytucja procesowa stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją administracyjną, jednakże może to nastąpić jedynie wówczas gdy postępowanie, w której ją wydano, dotknięte jest kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 Kpa bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145 a § 1 Kpa. W ocenie Sądu, organy zasadnie zakwalifikowały pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2011r. jako wniosek o wznowienie postępowania. W tym piśmie R. i M.T., odnosząc się do decyzji z dnia [...] września 2010 r. podnosili, iż decyzji tej nigdy mi nie doręczono, nie znają jej treści, działanie takie uważają za niezgodne z procedurą, ograniczające ich uprawnienia jako strony i domagają się ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż jako strona postępowania nie brali w nim udziału, bez swojej winy. Wprawdzie w piśmie tym podnoszone były też twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa, ale w kontekście zasadniczego zarzutu o niezapewnieniu skarżącym jako stronom udziału w postępowaniu administracyjnym i niedoręczenia im decyzji postępowanie to kończącej. Słusznie zatem uznały organy, iż wskazane pismo stanowi podanie o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym zakresie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 147 zd. 2 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Przy czym stosownie do treści art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast w myśl przepisu art. 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem dla możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia, obok przesłanek dotyczących jego podstaw tj. tych wynikających z art. 145 Kpa, spełnione muszą być również przesłanki formalne. Należy do nich powinność złożenia wniosku ( podania ) o wznowienie postępowania w ustawowo zakreślonym terminie. Zasadnie podniósł organ odwoławczy, iż ustawodawca wprowadził czasowe ramy dla złożenia takiego wniosku, dążąc do zagwarantowania konstytucyjnych wartości pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Ustanowiony miesięczny termin jest najdłuższym kodeksowym terminem ustanowionym dla środków zaskarżenia przewidzianych ustawą, uwzględniającym zakres i charakter czynności, jakie uprawniony podmiot musi przedsięwzięć, aby skutecznie móc zrealizować przysługujące mu prawo. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania, wprawdzie stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia ostatecznej decyzji, w istocie jednak nie wymaga od strony podjęcia skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Formując podanie w sprawie strona wskazać musi jedynie podstawę, na której żąda wznowienia postępowania oraz wykazać zachowanie ustawowo określonego terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 Kpa. W odniesieniu do przesłanki, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi nawet pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, z dnia 6 października 2000 r. sygn. I SA 855/99 i z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. I SA 769/97). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi mianowicie o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację czego dana decyzja dotyczy. W rozpatrywanej sprawie - co jest okolicznością niesporną - o wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] skarżący dowiedzieli się z treści pisma tego organu z dnia [...] listopada 2010 r., które zostało im doręczone w dniu 1 grudnia 2010 r. Na fakt ten wskazują sami skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., a potwierdza go znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru w/w pisma organu. W piśmie tym organ poinformował też skarżących o treści jego decyzji z dnia [...] września 2009 r. tj. o umarzeniu postępowania administracyjnego. Tak więc od dnia 1 grudnia 2010 r. skarżący posiadali wiedzę o istnieniu decyzji z dnia [...] września2010 r. i o jej treści. Zgodnie z przepisem art. 57 § 3 Kpa jeżeli termin określony jest w miesiącach, to kończy się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, przy czym stosownie do § 4 - jeżeli koniec terminu przypada na dzień wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. nr 4 poz. 28 z 1951 r. ze zm.), zgodnie z którymi dniami wolnymi od pracy są 1 stycznia – Nowy Rok oraz niedziele. Z uwagi zatem na fakt, iż R. i M.T. o wydaniu przez PINB decyzji z dnia [...] września 2010 r. dowiedzieli się z treści pisma doręczonego im w dniu 1 grudnia 2010 r., termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął wraz z dniem [...] stycznia 2011 r. ( poniedziałek). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarżący wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. nadali w urzędzie pocztowym w dniu 4 stycznia 2011 r., tj. we wtorek, a więc z jednodniowym uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa. Tym samym za zasadną uznać należy odmowę wznowienia postępowania w sprawie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż stwierdzenie przystąpienia do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 kpa ) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 i 2 kpa przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09). Jednocześnie podkreślić należy, iż tut. Sąd nie pominął w swojej ocenie faktu, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. obarczona jest wadą, polegającą na tym nieprawidłowym sformułowaniu sentencji. Organ I instancji wskazał bowiem, iż przyczyną odmowy wznowienia postępowania stanowi niezaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czego nie skorygował organ odwoławczy. Jednakże uzasadnienie decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazuje, iż nie może budzić wątpliwości, iż przyczyną tą pozostawało prawidłowe ustalenie decydującego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu uchybienia przez skarżących terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu nie ulega tym samym wątpliwości, iż stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na sposób zakończenia sprawy administracyjnej, zatem nie było podstaw do stosowania przepisu art. 145 § 1 ppsa. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie kontrolowanego aktu, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Zatem, aby uchylić z tych powodów decyzję lub postanowienie należy wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., str. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 305; por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn akt II GSK 1090/09, z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt GSK 1056/09, z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1812/08). Tego jednak w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Odnosząc się zaś do skargi, wskazać należy, iż skarżący nie zwalczają ani ustaleń faktycznych organów istotnych dla rozstrzygnięcia ( które zresztą pozostają bezsporne ) ani wywiedzionych przez nie wniosków prawnych, podnosząc w istocie zarzuty dotyczące postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wobec niedopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, organy prowadzące postępowanie wyjaśniające nie mogły w rozpatrywać podniesionych zarzutów dotyczących postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jak to już zostało bowiem wyjaśnione, przystąpienie do postępowania wznowieniowego, w tym do badania merytorycznych podstaw wniosku, pomimo niezachowania terminu do jego wniesienia, skutkowałoby nieważnością orzeczenia kończącego to postępowanie. Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.