II SA/Go 233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), decyzją z dnia [...] marca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania I.K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że dniu 27 grudnia 2023 r. wnioskodawczyni zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2a u.ś.r. i stwierdził, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni nie powstała przed 18 rokiem życia ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej. Nadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności lecz umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W obszernym odwołaniu zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. SKO odwołania nie uwzględniło, chociaż zgodziło się z zarzutem, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreśliło, że przepis ten może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na poparcie tego stanowiska SKO przytoczyło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2024 r., I OSK 1197/22 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO wskazało, że zaistniała przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec wnioskodawczyni jest żonaty, a jego żona ma orzeczony na stałe jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Zatem fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz dalszego krewnego. SKO wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze, z których jedna dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z odmiennymi poglądami, pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 (pub. CBOSA). Wyjaśniając powyższe wątpliwości NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego w sytuacji gdy współmałżonka osoby wymagającej opieki – matka wnioskodawczyni, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. błędną wykładnię art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje osoba zobowiązana do alimentacji, a nie będąca małżonkiem osoby uprawnionej do opieki, fakt pozostawania osoby uprawnionej do opieki w związku małżeńskim z osobą nie posiadającą znacznego stopnia niepełnosprawności jest uzasadnioną przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnioskodawcy nie będącego małżonkiem osoby uprawnionej do opieki, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego co doprowadziło przez organy obu instancji do niewyjaśnienia i niezbadania wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy: - w tym zaniechanie zbadania istotnej dla sprawy okoliczności czy żona R.K. – T.K. nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) nie może sprawować opieki nad mężem z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej i od jej woli, - pominięcie dowodu z załączonego przez skarżącą orzeczenia o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].11.2023 r. na rzecz T.K., potwierdzającego fakt, iż T.K. sama jest osobą potrzebującą pomocy osób trzecich w pełnieniu ról społecznych, - pominięcie potwierdzonego załączonymi do sprawy dowodami faktu, iż skarżąca spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymywania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (a więc u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem prawidłowo, wobec złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 27 grudnia 2023 r., materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy u.ś.r., w brzemieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści tych przepisów wynika, że w pierwszym rzędzie zobowiązani do opieki, a przez to i uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego są małżonkowie osób niepełnosprawnych, co znajduje oparcie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego. Natomiast inne osoby - tak jak skarżąca - mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne tylko wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie będzie mógł sam tej opieki sprawować. Przy czym ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. sprowadził brak możliwości sprawowania opieki przez małżonka tylko do sytuacji, gdy ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać również należy, iż dnia 14 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w myśl której: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Treść tej uchwały pociąga za sobą taki skutek w realiach niniejszej sprawy, iż w sytuacji, gdy żona R.K. – T.K. a zarazem matka skarżącej, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie ma prawnej możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako osobie z nim spokrewnionej, wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie został bowiem spełniony wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. warunek sprowadzający się do wymogu posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez żonę osoby wymagającej opieki. Powyższa uchwała NSA rozstrzygnęła wcześniejsze rozbieżności w orzecznictwie co do interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., m.in. w zakresie możliwości ubiegania się przez osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego wymagającego opieki (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a więc między innymi dzieci, o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję SKO należało uznać za zgodną z prawem, podobnie jak argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Okoliczności innego rodzaju, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być bowiem brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygając tego rodzaju sprawy organ ograniczony jest ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Nie może zatem kierować się zasadami współżycia społecznego, słuszności, nawet w przypadkach trudnych sytuacji życiowych, w jakiej niewątpliwie znajduje się rodzina skarżącej, w szczególności jej rodzice. Zatem nie kwestionowana w sprawie okoliczność, że skarżąca sprawuje nad niepełnosprawnym ojcem faktyczną opiekę, jak również trudna sytuacja zdrowotna matki skarżącej (wynikająca także z dołączonego do skargi zaświadczenia o jej stanie zdrowia czy też orzeczenia o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].11.2023 r.), nie stanowiły wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. O uprawnieniu do omawianego świadczenia decydują bowiem wyłącznie przesłanki normatywne, ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powołanej uchwały należy także przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (m.in. córka), jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji, ponownie podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., I OSK 373/22. publ. CBOA). Zatem uprawnienie skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem mogło zaktualizować się tylko w przypadku przyznania matce skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyło SKO a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.