II SA/Go 244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.W. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 6 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Starosty o podjęcie postępowania w sprawie wygaszenia z urzędu w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], wydanej dla Spółdzielni [...] na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych na działce [...]. Również w dniu 6 lipca 2011 r. do Starostwa wpłynęło postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] informujące o zawieszeniu postępowania administracyjnego naprawczego toczącego się w tamtejszym organie w sprawie R.W., a dotyczącego budowy pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej, zlokalizowanych na działce nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] po uzyskaniu pozwolenia na budowę) przy ul. [...], z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym PINB, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) zawiesił swoje postępowanie w tej sprawie, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Starostę zagadnienia w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB. Z treści uzasadnienia opartego na oświadczeniach R.W. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja użytkowana jest przez niego jako lokal gastronomiczny od 14 lat, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz że od momentu jej zakupu w dniu [...] października 1997 r. R.W. nie prowadził na niej żadnych robót budowlanych. 2. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) Starosta orzekł wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], wydanej dla Spółdzielni [...] na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej – etap 2. na działce [...], w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7. W jej uzasadnieniu Starosta podał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na podstawie postanowienia WINB oraz w oparciu o akta zgromadzone w sprawie Starosta stwierdził, że na przedmiotowym obiekcie od [...] października 1997 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Tym samym przerwa w budowie jest dłuższa niż 3 lata i należało orzec o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.W., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na to, że stało się bezprzedmiotowe, ewentualnie o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2011r. Zdaniem odwołującego się postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, gdyż pawilon jest użytkowany od ponad 14 lat i nie jest w budowie, a wszelkie roboty budowlane zostały zakończone w 1997 r. (dowodem są wpisy w dzienniku budowy). 3. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Wojewody fakt posiadania przez R.W. tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków nie oznacza automatycznie, że jest on stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę tych budynków. Organ odwoławczy podał, że aby uznać daną osobę za stronę postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę, musi ona wykazać, iż jej interes prawny został naruszony poprzez niepodjęcie przez inwestora budowy lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie Wojewody interes prawny R.W. wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to, czy Spółdzielnia [...] (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo R.W. do nieruchomości i obiektów jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie. Na powyższą decyzję Wojewody R.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podtrzymał w niej swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty oraz stwierdził, iż nie rozumie, w jaki sposób w postępowaniu przed PINB jest jedyną stroną postępowania. Dla Starosty był stroną razem z Spółdzielnią [...], ale dla Wojewody już tą stroną nie jest i od rozstrzygnięć Starosty nie może się odwoływać. 4. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 31/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Zdaniem Sądu skarżący jako użytkownik wieczysty działki nr [...] jest jedyną stroną postępowania prowadzonego w badanej sprawie administracyjnej. Nie można utrzymywać, iż wygaszenie decyzji pozostaje bez wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego jako nabywcy działki, której dotyczyła wydana decyzja, zakres działań naprawczych, którymi zostanie obciążony skarżący będzie więc zależał od tego czy decyzja Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. obejmująca budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej będzie wygaszona czy też nie. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1450/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. 5. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z ustaleń PINB, budowa pawilonów handlowych objętych ww. pozwoleniem na budowę nie została przyjęta do użytkowania. W konsekwencji oznacza to, że budowa przedmiotowych obiektów formalnie nie została zakończona, a obiekty te nadal pozostają w budowie. Z oświadczeń R.W. wynika natomiast, że będąc właścicielem tychże pawilonów użytkuje je jako lokal gastronomiczny od kilkunastu lat i od momentu zakupu, to jest od dnia [...] października 1997 r. nie były tam prowadzone jakiekolwiek prace budowlane. Przedmiotowa inwestycja użytkowana jest jako lokal gastronomiczny od 14 lat bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a od [...] października 1997 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane na działce nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ewidencyjny gruntu [...] objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1996 r.). Powyższe stanowi przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Dodatkowo decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. znak [...] w części dotyczącej pawilonów nr 8 i 9 została uchylona decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. 6. Na powyższą decyzję R.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł m.in., że wygaszenie pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego nie ma zastosowania w jego sprawie, gdyż pawilon jest użytkowany od ponad 17 lat jako miejsce prowadzenia działalności gastronomicznej i nie jest w budowie, a wszelkie roboty budowlane zostały zakończone w 1997 r., na co dowodem są wpisy w dzienniku budowy. Przytoczył sformułowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zakończenia budowy obiektu objętego pozwoleniem. Przedmiotowe pawilony powstały przed 1997 rokiem. Wszelkie prace budowlane zostały zakończone w 1997 r., co zostało udokumentowane wpisami do dziennika budowy. Uchylenie pozwolenia na budowę w także części dotyczącej pawilonów nr 8 i 9, co podniósł Wojewoda, miało miejsce na wniosek właściciela tych pawilonów. Na działce było posadowionych ok. 70 pawilonów, obecnie zostało już tylko 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). 8. Przedmiotowa sprawa rozpoznawana była w warunkach związania określonego w art. 153 p.p.s.a. wynikającego z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1450/12, którym to została oddalona skarga kasacyjna Wojewody od wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 lutego 2012 r., (II SA/Go 31/12) uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Zakres tego związania dotyczył uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...], wydanej dla Spółdzielni [...] na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych. Jak bowiem przesądził w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej wygaszenia pozwolenia na budowę pawilonów handlowych, aktualny użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, na której zlokalizowane są pawilony handlowe będące jego własnością, ma interes prawny w tym postępowaniu jako właściciel obiektów wybudowanych w oparciu o przedmiotową decyzję niezależnie od inwestora –Spółdzielni [...]. Ostatecznie R.W. został uznany przez organ jako strona postępowania co pozwala przyjąć, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zostały przez organ zrealizowane. Organ naruszył jednak dyspozycję art. 153 p.p.s.a. w zakresie dotyczącym przedmiotu postępowania, o którym to wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia swojego wyroku. Kwestia ta wiąże się z innymi uchybieniami proceduralnymi organu dotyczącymi zakresu postępowania i czynności dowodowych, które zostaną niżej omówione. 9. Zastosowany w sprawie przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego określa, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin określony w tym przepisie został wprowadzony ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008r., nr 145, poz. 914), z dniem 23 sierpnia 2008 r. Wynikająca z przepisu art. 37 prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. W wyroku z dnia 8 marca 2007 r. (II OSK 457/06, Lex nr 328185) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa m.in. wówczas gdy budowa niewątpliwie została przerwana na czas dłuższy niż termin wskazany w komentowanym przepisie. Należy bowiem mieć na względzie, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki do jej stosowania muszą być traktowane ściśle (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1479/10, LEX nr 1162397). Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 457/06). Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. 10. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy uznać należy, że organ drugiej instancji istotnie naruszył przepisy proceduralne. Mianowicie ustalenia dotyczące faktu przerwania budowy nie zostały poparte dowodami. W tej mierze Wojewoda poprzestał wyłącznie na wskazaniu, że ustalenia poczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. Stwierdzić należy, że odwołanie do oceny dowodów przeprowadzonej przez inny organ w innej sprawie nie było dopuszczalne. Po pierwsze dlatego, że przedmiotem postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie są inne kwestie niż objęte dyspozycją art. 37 ust. 1 prawa budowalnego, po drugie, że z materiału dowodowego (akt administracyjnych) nie wynika przytoczony przez organ stan faktyczny. Jeśli bowiem chodzi o decyzje (akty) wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w aktach administracyjnych znajdują się jedynie postanowienie tego organu o zawieszeniu postępowania administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (k. 8) oraz postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymujące je w mocy. Z treści tych postanowień, wydanych w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw od projektów budowalnych pawilonów wynika, że zawieszenie nastąpiło ze względu na postępowanie objęte niniejszą sprawą. Pomijając incydentalny charakter postanowień o zawieszeniu nie sposób zatem zaakceptować stanowiska o dopuszczalności automatycznego "przeniesienia " ustaleń poczynionych w innej, w znaczeniu materialnoprawnym sprawy, do niniejszej sprawy, bez ich weryfikacji. Postępowania legalizacyjne, dotyczące pozwolenia na użytkowanie czy istotnych odstępstw od projektu budowalnego prowadzone są bowiem w ramach odrębnych kompetencji organów nadzoru budowalnego niewymagających stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organy architektoniczno-budowlane (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2004 r., II SA/Łd 26/03). 11. Jeśli chodzi o autonomię postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego wskazać należy, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego podstawowym i zasadniczym dowodem, po który powinien sięgnąć organ jest właśnie dziennik budowy. Z dokonanymi w nim wpisami wiążą się określone domniemania. Dokument ten, jak i inne dokumenty związane z procesem budowlanym dotyczącym pawilonów nie był w sprawie badany. Podobnie organy nie zweryfikowały, w oparciu o ten dokument lub inne dowody, oświadczenia skarżącego o zakończeniu procesu budowlanego. Organ nie przeprowadziły w sprawie żadnych samodzielnych ustaleń, zaś w uzasadnieniach obu decyzji brak jest oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). 12. Kolejne z uchybień związane jest z pominięciem kwestii zasygnalizowanej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. Sąd ten dostrzegł bowiem, że w sprawie nie zostało wyjaśnione czy skutek przypisany przez organy dotyczy całości inwestycji. W tym zakresie sąd powołał się na utrwalony w judykaturze pogląd, że rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 3 lat od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 3 lat. W oparciu o ten pogląd sformułowano wniosek, że "z akt administracyjnych nie wynika dlaczego wygaszono akurat pozwolenie na budowę w części dotyczącej pawilonów 1-7, a nie np. w części dotyczącej pawilonów 1-6 czy 1-8 (pawilonów w sumie jest 9)". Brak ten nie został usunięty w ponowionym postępowaniu, bowiem organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania ani też nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W końcowej części tego uzasadnienia znajduje się jedynie wyjaśnienie, że decyzja decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] została uchylona decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. w związku z decyzją PINB z dnia [...] listopada 2011 r. W aktach administracyjnych sprawy nie ma jednak tych decyzji wobec czego stwierdzenie to nie poddaje się weryfikacji. Wskazać również należy, że decyzje, na które powołuje się organ noszą daty poprzedzające moment kontroli sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Go 31/12. 13. Wskazane wyżej uchybienia Stanowi to naruszenie zasad postępowania dowodowego określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz wymogu prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Ze względu na zakres stwierdzonych uchybień celowe było zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach należnych skarżącemu na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.