II SA/Go 280/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A.M. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W dniu 26 listopada 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w (dalej jako :MOPS) wpłynął wniosek A.M. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko M.P., urodzonego w 2010 r. oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. We wniosku strona zadeklarowała, iż jej rodzinę stanowią ona, syn M. oraz konkubent R.P.. Do wniosku dołączone zostały; zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzające, iż dochód A.M. w roku 2009 wyniósł 5 782,47 zł brutto oraz zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o dochodzie R.P. uzyskanym w 2009 r. w kwocie 288 zł brutto. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Dyrektor MOPS, działając z upoważnienia Prezydenta, przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dziecko M.P. na okres w wysokości 68 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie - na okres od [...] listopada 2010 r. do [...] października 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził jedynie iż "rodzina spełnia wszystkie wymogi ustawy o świadczeniach rodzinnych do otrzymania wyżej wymienionych świadczeń". W dniu [...] lutego 2012 r., w wyniku wezwania MOPS, A.M. przedłożyła organowi: zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2010 r. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stwierdzające dokonanie w dniu [...] września 2010 r. wpisu działalności prowadzonej przez R.P., oświadczenie R.P. z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzające, iż w roku 2010 prowadził działalność gospodarczą, z której dochód netto "za miesiąc 1 październik 2010 r. wyniósł 1722,89 zł" oraz, że działalność ta do dnia złożenia oświadczenia pozostaje nadal w zawieszeniu, datowane na [...] grudnia 2010 r. potwierdzenie zgłoszenia przez R.P. zawieszenia działalności gospodarczej z dniem [...] grudnia 2010 r. oraz własne zeznanie podatkowe PIT 37 za rok 2010 oraz zeznanie podatkowe PIT 36 R.P. rok za 2010 rok o wysokości dochodu, po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, w kwocie 5 168,67 zł . Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, przyznanych decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor MOPS działając z upoważnienia Prezydenta, orzekł o zwrocie przez A.M. nienależenie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, za okres od [...] listopada 2010 do [...] października 2011 r., w wysokości 5 616 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ( znak [...]) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji powołując się na przepis art. 149 par. 1 i 2 oraz 145 par. 1 pkt 5 Kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego, przyznanego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Jako podstawę faktyczną wznowienia wskazał "wyjście na jaw nowych okoliczności". Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych uchylił od [...] listopada 2010 r. decyzję nr [...]. z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M.P. od listopada 2010 r. W wyniku ponownego odwołania strony SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując na potrzebę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka R.P. i wysłuchania strony dla ustalenia okoliczności istotnych w sprawie tj. wiedzy o rozpoczęciu przez niego działalności gospodarczej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Dyrektor MOPS, działając z upoważnienia Prezydenta, ponownie uchylił od [...] listopada 2010 r. decyzję nr [...]. z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M.P. - od listopada 2010 r. Uwzględniając kolejne odwołanie strony, SKO decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania Rozstrzygając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Prezydent, z upoważnienia którego działał Dyrektor MOPS, powołując się ponownie na przepis art. 3 pkt 11, 3 pkt 23 i 24, art. 5, 8,14, 25, 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm. ), art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz par. 12 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 105 , poz. 881 ze zm.) uchylił od [...] listopada 2010 r. decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczącą zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego i na podstawie art. 3 pkt 24 , art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz par. 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko M.P. - od listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, cytując niektóre z powołanych w podstawie prawnej przepisy oraz dokonując streszczenia poprzednio wydanych decyzji własnych i poczynionych w nich ustaleń oraz decyzji organu odwoławczego. Końcowo organ I instancji stwierdził: "ponieważ w toku prowadzonego postępowania udowodniono, iż A.M. nie spełniała wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku rodzinnego na dziecko od [...] listopada 2010 r. (zgodnie z art. 3 pkt 24 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ) wydanie niniejszej decyzji było uzasadnione". W odwołaniu od tej decyzji A.M. podniosła, iż składając wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego nie miała świadomości co do tego, że jej konkubent z którym związek wówczas przechodził "kryzys", rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Wprawdzie ona sama została pouczona o obowiązku zgłaszania organowi zmian w sytuacji rodzinnej, to o takiej konieczności nie został pouczony R.P., a to pozwoliłoby w odpowiednim czasie ujawnić fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. O fakcie jej prowadzenia dowiedziała się dopiero z zaświadczenia Urzędu Skarbowego o dochodzie konkubenta za rok 2010 przy okazji składania 29 grudnia 2011 r. wniosku o zasiłek na kolejny okres. Zatem nie można przyjąć, iż świadomie wprowadziła organ w błąd. Zdaniem strony, okoliczność ta, potwierdzona zeznaniami R.P. powinna być przez organ wzięta pod uwagę jako mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucała, iż organ wykorzystał regulację par. 18 powołanego w decyzji rozporządzenia bowiem doliczona do dochodu miesięcznego rodziny kwota 1722,89, która spowodowała przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku nie została, wbrew wymogom prawa, potwierdzona żadnym dokumentem. Została ona wskazana jedynie w oświadczeniu R.P. złożonym w toku składania wyjaśnień w dniu [...] lutego 2012 r. i została wyliczona jako średnia z trzech miesięcy, w jakich była prowadzona przez niego działalność gospodarcza, z której łączny dochód wyniósł 5 167,67 zł. Wskazywała, iż organ zastosował par. 18 rozporządzenia, a pominął regulację par. 17 i fakt utraty dochodu, związany z zawieszeniem działalności gospodarczej od [...] grudnia 2010 r. Podnosiła, iż zwrot kwoty wskazanej w decyzji MOPS jest w jej przypadku niemożliwy z uwagi na brak środków do życia i pozostawanie na utrzymaniu matki. W wyniku rozpoznania odwołania SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu. przedstawiając pobieżnie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazało, że podstawowym kryterium czy świadczenia przyznać czy nie jest kryterium dochodowe. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń przysługuje osobom i rodzinom których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty uzależnionej od wielkości rodziny. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych¸ osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Wskazało, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją w której świadczeniobiorca twierdzi, iż nie wiedział o dochodach uzyskiwanych przez osobę z którą prowadził i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Oceniając dowody zgromadzone w sprawie SKO stwierdziło, iż nie daje wiary tym wyjaśnieniom, Jednakże nawet w sytuacji gdy zeznania te są prawdziwe, to nie zmieniają sytuacji prawnej strony. Na dzień wydania decyzji z dnia 9 grudnia 2010 r. przyznającej zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od [...] listopada 2010 do [...] października 2011 r., faktyczny dochód gospodarstwa domowego strony nie uprawniał do przyznania świadczeń. Odnosząc się zaś do wyjaśnień strony Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych o utracie dochodu w rozumieniu tej ustawy można mówić wyłącznie w przypadku wyrejestrowania działalności gospodarczej a nie jej zawieszenia. Wskazało też, iż wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi stanowi podstawę do wznowienia postępowania przez organ, który wydał decyzję ostateczną i do jej uchylenia po stwierdzeniu ku temu podstaw oraz wydania decyzji rozstrzygającej ponownie o istocie sprawy. W skardze A.M., przedstawiając obszernie okoliczności w jakich ubiegała się o przyznanie świadczeń i w jakich doszło do ustalenia dochodu konkubenta oraz dochodziło do wydawania kolejnych decyzji w sprawie, powoływała się na stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. co do sytuacji w których może być orzeczony obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Nadto zarzucała, iż Kolegium najpierw wskazało na potrzebę ustalenia czy wiedziała o prowadzeniu przez konkubenta działalności gospodarczej, a następnie stwierdziło, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Ponowiła też w skardze pozostałe zarzuty podnoszone już w odwołaniu. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje w przypadku stwierdzenia, iż kontrolowana działalność administracji publicznej (np. decyzja) podjęta została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływanej jako ppsa). Rozpoznając skargę sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ). Oznacza to w konsekwencji ciążący na sądzie administracyjnym obowiązek kontroli sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a nie tylko w granicach zarzutów podnoszonych w skardze. Postępowanie administracyjne, zakończone ostatecznie, zaskarżoną przez A.M., decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2013r. oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zainicjowane zostało z urzędu przez Prezydenta Miasta (z upoważnienia którego działał Dyrektor MOPS) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 roku o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012 r., przyznającą skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych na dziecko M.P.. Mając na uwadze wywody A.M. zawarte w skardze wyjaśnić należy, iż decyzja MOPS z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązująca ją do zwrotu - zdaniem organu I instancji - nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego została, uchylona przez SKO, a tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego i nie istnieje. Postępowanie w sprawie prowadzone było w już nie w trybie, o jakim mowa w art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale w trybie wznowienia postępowania, uregulowanym w art. 145 i nast. Kpa. Tym samym bezprzedmiotowe pozostawały te zarzuty, które kierowane były przez skarżącą pod adresem wskazanej decyzji, a wywodzone z uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. Jak już wskazano, postępowanie administracyjne poprzedzające kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, toczyło się w trybie nadzwyczajnym tj. wznowienia postępowania, a więc postępowania związanego ze wzruszeniem ostatecznej decyzji Dyrektora MOPS (działającego z upoważnienia Prezydenta) z dnia [...] grudnia 2010r. przyznającej A.M. świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego na syna M.P. i dodatku do tego zasiłku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 145 par. 1 lub art. 145 a par. 1 Kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 par. 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego organ I instancji powołał w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. przepis art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Takie określenie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej oraz ich ujawnienie dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Przez nową okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt IV SA 1885/99, LEX 50152). Dokonując pod tym kątem oceny przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, że organ I instancji nie wskazał ani w postanowieniu, ani w uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], jaka okoliczność uznana została za uzasadniającą wznowienie postępowania. Zawartość akt administracyjnych tj. znajdujące się w nich dokumenty dołączone do wniosku jak i złożone przez stronę 17 lutego 2012 r. oraz wyliczenia rachunkowe organu dotyczące dochodu skarżącej i jej konkubenta, jak też uzasadnienia poprzednich decyzji organu I instancji prowadzą do wniosku, iż podstawą wznowienia było ujawnienie – jako nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu wydania decyzji – faktu wykonywana przez konkubenta skarżącej w dacie złożenia wniosku ([...] listopada 2010r.) i w dniu przyznawania świadczeń ([...] grudnia 2010 r. ) działalności gospodarczej. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzje Prezydenta wskazać należy, iż wydana we wznowionym postępowaniu decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012r. obarczona jest wadami, które obligowały organ II instancji do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W konsekwencji tego zaniechania sądowa kontrola legalności decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie oceny poprawności ustalenia stanu faktycznego i zastosowania przepisów prawa materialnego pozostawała niemożliwa. Decyzja organu I instancji, którą SKO utrzymało w mocy, naruszając przepis art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 138 par. 2 przez jego niezastosowanie, w istocie sprowadza się bowiem jedynie do przedstawienia przebiegu postępowania i streszczenia poprzednich decyzji z wybiórczym przytoczeniem zawartych w nich szczątkowych ustaleń faktycznych i powołanych także wybiórczo przepisów prawa, oraz jednozdaniowym podsumowaniem, iż wnioskodawczyni "nie spełniała wymogów ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku rodzinnego na dziecko od [...] listopada 2010 r. (zgodnie z art. 3 pkt 24 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) wydanie niniejszej decyzji było uzasadnione". Tak skonstruowana decyzja narusza w sposób oczywisty przepisy art. 7, 8, 9 ,11, 77 par. 1, 80 oraz 107 par. 1 i 3 Kp. Jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom Kpa, nie zawiera bowiem jakichkolwiek ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak też uzasadnienia prawnego, naruszając tym samym także szereg zasad ogólnych jak zasadę praworządności, informowania, pogłębiania zaufania do organów państwa oraz przekonywania. Wskazać należy, iż w okolicznościach sprawy kwestia związana z ujawnieniem nowej, nie znanej organowi w momencie przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych, okoliczności prowadzenia przez R.P., wskazanego przez wnioskodawczynię jako członka jej rodziny, działalności gospodarczej mogła być rozważana przez Prezydenta miasta w kategoriach przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. o jakiej mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Bez znaczenia dla przyjęcia takiej podstawy wznowienia pozostawała przy tym okoliczność czy skarżąca, składając 26 listopada 2010 r. wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, wiedziała o prowadzeniu działalności gospodarczej przez konkubenta. Marginalnie jedynie stwierdzić należy , że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenia powinna zadbać o uzyskanie aktualnej wiedzy o dochodach członka swej rodziny. Istotne pozostawało, zaś, że okoliczność prowadzenia działalności pozostawała nieznana organowi w dniu wydania decyzji ([...] grudnia 2010r.) i mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Ostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r., przyznająca skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, pozbawiona jest uzasadnienia. Tym bardziej decyzja z dnia [...] listopada 2012 r., wydana w wyniku wznowienia postępowania, winna wskazywać jak początkowo obliczony został – przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na datę wydania tej decyzji - dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę ( art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy ) oraz jaki wpływ na to pierwotne wyliczenie i w konsekwencji na prawo do świadczeń rodzinnych miała nowo ujawniona okoliczność – wykonywanie przez R.P. działalności gospodarczej w dacie przyznawania prawa do świadczeń, w szczególności, czy uwzględnienie dochodów z tego tytułu faktycznie spowodowało przekroczenie obowiązującego kryterium dochodowego. W ramach oceny zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, organ powinien był rozważyć czy nowo ujawniona okoliczność rozpoczęcia przez R.P. działalności gospodarczej z dniem [...] września 2010 r. może być kwalifikowana jako uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4a. i art. 3 pkt 24 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. - a jej zawieszenie z dniem [...] grudnia 2010 r. jako utrata dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 tej ustawy. W zależności od zajętego stanowiska powinien dokonać ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, z uwzględnieniem dochodu uznanego za uzyskany ewentualnie też za utracony i wykazania, iż doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, skutkującego brakiem prawa do świadczeń rodzinnych. Wskazane wywody i wyliczenia powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania tj. decyzji uchylającej decyzję ostateczną i ponownie rozpoznającej sprawę. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, iż zgodnie z przepisem art. 146 § 2 Kpa nie uchyla się decyzji ostatecznej w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak już podniesiono, wobec wad decyzji organów obu instancji, pozbawionych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do istoty rozstrzyganej sprawy sądowa kontrola tych elementów sprawy administracyjnej okazała się niemożliwa. W takiej sytuacji odnieść się należy do znajdujących się w aktach administracyjnych organu I instancji wyliczeń, dotyczących ustalania dochodu rodziny skarżącej, dokonanych w związku z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych jak i po ujawnieniu faktu wykonywania działalności gospodarczej przez R.P.. Wskazują one bowiem na wadliwe stosowanie przez organy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz par. 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne Jak wynika z tych wyliczeń podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w decyzji z [...] grudnia 2010r. było przyjęcie, iż dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w roku poprzedzającym okres zasiłkowy [...] listopada 2010 - [...] października 2011, tj. w roku 2009 wyniósł 136.22 zł ( dochód wnioskodawczyni 4 648,48 zł + dochód R.P. 255,60 zł = 4 904,08 zł : 12 miesięcy = 408,67 zł : 3 osoby w rodzinie ). Po przedłożeniu w dniu 17 lutego 2012 r. dokumentów w postaci: zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2010 r. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stwierdzającego dokonanie w dniu [...] września 2010 r. wpisu działalności prowadzonej przez R.P., oświadczenia R.P. z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzającego, iż w roku 2010 prowadził działalność gospodarczą, z której dochód netto "za miesiąc [...] październik 2010 r. wyniósł 1722,89 zł " oraz, że działalność ta do dnia złożenia oświadczenia pozostaje nadal w zawieszeniu, datowanego na [...] grudnia 2010 r. potwierdzenia zgłoszenia przez R.P. zawieszenia działalności gospodarczej z dniem [...] grudnia 2010 r. oraz zeznania podatkowego PIT 36 R.P. rok za 2010 rok o wysokości dochodu, po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne, w kwocie 5 168,67 zł, organ I instancji dokonał ponownego ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Przyjął ponownie, iż rodzina skarżącej w 2009 r. uzyskała dochód w wysokości 4 904,08 zł, co w przeliczeniu na miesiąc stanowi kwotę 408,67 zł. Do miesięcznego dochodu rodziny z roku 2009 rodziny w kwocie 408, 67 zł doliczył kwotę 1 722, 89 zł, traktując ją jako miesięczny dochód R. uzyskany z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w październiku 2010r. W konsekwencji przyjął, iż miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 2 131,56 zł ( 408,67 zł + 1 722,89 zł ) co daje miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę 710, 52 zł. Przytoczone wyliczenia zawarte w aktach administracyjnych wskazują, iż organ I instancji (z akceptacją przez SKO) niewłaściwie dokonał ustalenia wysokości nowego dochodu rodziny na okres zasiłkowy 2010/2011 w związku z faktem uzyskania dochodu przez członka rodziny skarżącej R.P. w 2010 r. Jak wyżej wskazano, w dniu wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. warunkiem uzyskania zasiłku rodzinnego i dodatku do niego było spełnienie kryteriów określonych przez ustawodawcę, w tym kryterium dochodowego (504 zł), wskazanego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie zaś z jej art. 3 pkt 24 uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie dochodu spowodowane rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej ( lit. f ). W myśl zaś art. 3 pkt 23 lit. f ustawy utrata dochodu oznacza m.in. utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Stosownie do treści, powołanego w podstawie prawnej przez organ I instancji, par. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( obowiązującego w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. ), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Natomiast utratę dochodu przez członka rodziny uwzględnia się odejmując od dochodu rodziny przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu ( par. 17 ust. 1 rozporządzenia). Z dokumentów złożonych w dniu 17 lutego 2012 r. wynika , iż istotnie R.P., wskazany jako członek rodziny skarżącej, uzyskał po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, tj. po roku 2009 , dodatkowy dochód w związku z prowadzeniem w okresie od [...] września do [...] grudnia 2010 r., działalności gospodarczej, to jednak z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 18 ust. 1 doszło do zastosowania nieprawidłowego sposobu wyliczenia dochodu rodziny skarżącej, warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt 2, pkt 23 i pkt 24, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z par. 18 rozporządzenia była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W szeregu z nich opowiedziano się za stosowaniem par. 18 ust. 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przykładowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. l OSK 1321/10 ( Lex nr 744973) NSA stwierdził, że błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis par. 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Stosowanie przepisu par. 18 ust. 1 rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w tej ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organy praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia par. 18 ust. 1 rozporządzenia, pozostającego w zgodzie z normami ustawowymi, konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu par. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Taki też pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 22 października 2009 r. l OSK 351/09 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl), wskazując, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis par. 18 rozporządzenia, oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Na taki też sposób obliczenia dochodu wskazały również wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2011 r., III SA/Kr 833/10 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 366/08 (LEX nr 504652). W wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 990/09 ( baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, iż zawarte w § 18 ust. 1 rozporządzenia określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej, uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę ustalania prawa do świadczeń". Podobnie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z 24 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Bk 592/11. Należy też podkreślić, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, wykładany literalnie - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji z [...] grudnia 2010 r. ). Przepis art. 3 ustawy zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) dokonywane powinny być w zgodzie z zapisami tej ustawy, a nie z przepisami wykonawczymi. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego z 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia (technicznego) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, nie zaś do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogła stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów ustalania kryterium dochodowego. Art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniał właściwego ministra do określania w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, to przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych . Pogląd taki wyrażony został przez NSA w wyrokach z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie, w sytuacji uzyskania czy też utraty dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), organy zobowiązane były prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jak stwierdził, bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. P 45/08 ( Dz. U nr 108, poz. 910), art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W rezultacie zatem stwierdzić należy, iż możliwa jest korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia ( art. 5 ust. 4a ustawy). Jak wynika z powyższego przepis art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwia dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej z powodu zdarzeń jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego czyli zasadą celowości i solidarności ( wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 21 grudnia 2010r. II SA/Po 805/, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2011 r., II SA/Bk 592-593/11 oraz z dnia 28 marca 2012 r. II SA/Bk 765/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W konsekwencji poczynionych rozważań wskazać należy, iż przy zgodnym z ustawą zastosowaniu par. 18 ust. 1 rozporządzenia, przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wnioskodawczyni winien być liczony w ten sposób, że do rocznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2009r.) należy doliczyć należy ( wykazany w PIT 36 za rok 2010 ) dochód uzyskany przez R.P. w 2010 r. i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Organ powinien nadto rozważyć czy fakt zawieszenia działalności gospodarczej z dniem [...] listopada 2010 r. może być uznany za sytuację tożsamą z utratą dochodu w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ winien brać pod uwagę wykładnię przepisów art. 3 pkt. 2 i pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy i par. 18 rozporządzenia przedstawioną wyżej przez Sąd (art. 153 ppsa) i dopiero w zależności od wysokości tak wyliczonego dochodu stwierdzić, czy faktycznie nastąpiło przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2010/2011. Z powołanych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana już od dnia wyroku. Stosownie do wyniku sporu, uwzględniając wniosek skarżącej orzeczono o kosztach postępowania ( art. 200 , 205 par. 1 i 3 ppsa ) obejmujących kwotę 200 zł z tytułu kosztów dojazdu strony ( 120 km w jedną stronę ) na rozprawę samochodem prywatnym o pojemności silnika 1,6 ( 120 km x 2 x 0,8358 zł jako stawki dla samochodów o pojemności powyżej 900 cm ).